Las Garantías de Seguridad: una mirada desde lo local

Desafíos para la protección de las comunidades, los líderes sociales y los excombatientes

Uno de los principales desafíos de la implementación del Acuerdo de Paz ha sido la protección de las comunidades, los líderes sociales, los excombatientes y sus familias. De una sensación de tranquilidad y expectativa por los cambios que llegarían a las regiones más afectadas por el conflicto, se ha pasado a un sentimiento de desconfianza y temor por la reactivación de la violencia.

Las Garantías de Seguridad, que no solo abarcan a quienes dejaron las armas, sino también a sus familias y los territorios, han sido insuficientes porque no han logrado disuadir y detener la violencia y las amenazas. ¿Cuáles son los factores que explican el deterioro de la seguridad en estos territorios? ¿Cómo contribuir a implementar las garantías de seguridad?

La Fundación Ideas para la Paz (FIP) aborda estas preguntas en el informe Las Garantías de Seguridad: una mirada desde lo local. Lo hace a partir del análisis en Arauca, Catatumbo, Cauca y Sur de Bolívar. Estas regiones tienen múltiples actores armados ilegales, entre ellos el ELN, mantienen una afectación a sus pobladores por causa del conflicto armado, tuvieron una influencia de las FARC y fueron priorizadas dentro del Acuerdo de Paz.

Seis dinámicas para comprender los desafíos que enfrenta el Estado

Primero, la inestable confluencia de grupos armados ilegales con procesos de disputa y reacomodamiento. En las zonas analizadas, los frágiles equilibrios y acuerdos entre las facciones ilegales se han roto y se han renovado procesos de disputa, en los cuales el ELN, el EPL y las disidencias son los actores protagónicos, en conexión con organizaciones nacionales y transnacionales vinculadas al narcotráfico. Esta dinámica ha tenido importantes impactos humanitarios y generado diversos hechos de violencia que afectan directamente a las poblaciones.

Segundo, uno de los efectos del proceso de negociación con las FARC y la implementación del Acuerdo de Paz ha sido que las reivindicaciones sociales y demandas locales, que antes se encontraban silenciadas por la confrontación armada, han empezado a emerger. La conflictividad social se ha visto impactada por acciones de violencia e intimidación llevadas a cabo por actores que buscan influir o interrumpir su desarrollo.

En un contexto de desconfianza frente a las intervenciones institucionales, de desinformación y generación de expectativas que superan las capacidades reales del Estado, el descontento frente a la implementación del Acuerdo de Paz es evidente.

Tercero, la vulnerabilidad de los liderazgos sociales, las tensiones intracomunitarias y el deterioro de las condiciones de seguridad. En los departamentos y regiones analizadas no hay claridad sobre los autores y las motivaciones que están detrás de los homicidios y amenazas contra los líderes sociales. Es difícil identificar patrones claros y elementos que lleven a señalar un único responsable. Lo que sí podemos asegurar es que la vulnerabilidad de los líderes sociales se ha visto incrementada por los procesos de reacomodo de los actores armados ilegales y sus disputas.

Cuarto, las fallas y rezagos en la implementación del Acuerdo de Paz. Las Garantías de Seguridad son la base para la superación de la confrontación armada y la generación de condiciones para la transformación de los territorios. A su vez, los retrocesos en los otros componentes del Acuerdo —como el desarrollo rural integral, la sustitución y la reincorporación—, influyen en las condiciones de seguridad a nivel local y generan inconformidad y desconfianza en los actores locales. Se suma que la confluencia de agencias y siglas que no se articulan en los territorios, impactan negativamente la percepción sobre el proceso. El resultado es un clima adverso que favorece la regulación e injerencia de los actores armados ilegales.

Quinto, las vulnerabilidades del proceso de reincorporación y el papel de las FARC. La FIP encuentra múltiples fallas en la reincorporación, que no son solo responsabilidad del Estado, sino también de los liderazgos de las FARC. La incertidumbre y la falta de una política clara han marcado el proceso, así como el distanciamiento entre los comandantes de las FARC y la base guerrillera –con tensiones internas–, la permanencia en el terreno de facciones armadas que salieron o no se involucraron en la concentración de las tropas, el rearme y la presión de organizaciones armadas ilegales a los excombatientes. La FIP ha insistido en que los integrantes de las FARC han tomado distintas trayectorias y tienen niveles de riesgo diferenciado. La posibilidad de que una parte significativa de este grupo guerrillero retome las armas y reactive la confrontación armada es alta bajo las actuales condiciones.

Sexto, las dificultades para la implementación de las Garantías de Seguridad en el ámbito local. La percepción en los territorios es que las Garantías son insuficientes. El marco institucional y normativo no se ha traducido en cambios en las zonas afectadas por la confrontación armada. Si bien hay un esfuerzo notable por parte de quienes conforman la nueva arquitectura institucional, los desafíos que enfrentan superan las capacidades operativas de las entidades, lo que dificulta la articulación de las intervenciones nacionales y locales. Uno de los mayores retos es poder construir y fortalecer al Estado en el nivel local, con estrategias diferenciadas que den cuenta de los distintos contextos y actores.

Caso 1. Arauca

La implementación de las Garantías de Seguridad en Arauca se da en un contexto de continua presencia de actores armados de gran envergadura, como el ELN, y el surgimiento de nuevas estructuras, como las disidencias. Los escenarios de riesgo que se presentan por la presencia de estos grupos evolucionan de acuerdo con los cambios en las dinámicas e interacciones entre los distintos actores armados. Por eso, las percepciones frente a los riesgos para la seguridad de excombatientes y las comunidades se han transformado con el proceso de reorganización del ELN y el fortalecimiento y consolidación de las disidencias.

Caso 2. Catatumbo

Catatumbo es una de las regiones más convulsionadas del país en términos de conflictos irresueltos, por eso tiene retos históricos para la consolidación de las instituciones legales del Estado. Las dinámicas de economías ilegales han sido potenciadas por su ubicación en la frontera con Venezuela, la población tiene una alta dependencia de ellas y recibe influencia de diferentes grupos armados ilegales. Se suma que el desmonte de las FARC dio paso a la reconfiguración de dinámicas territoriales de los dos principales actores armados que quedaron: el ELN y el EPL.

Caso 3 Cauca

Poco más de un año y medio después del desarme de las FARC, en el Cauca se identifican cuatro fenómenos en relación a los grupos armados: 1) La consolidación de grupos disidentes en la zona norte; 2) el cambio de brazalete por parte de excombatientes, también en la zona norte; 3) el afianzamiento de bandas orientadas al control del narcotráfico, especialmente en la zona centro-sur y Pacífico, y 4) la tensa calma del ELN. Todos los grupos orientan su accionar y se localizan en torno al control de los eslabones de la cadena del narcotráfico y las rutas de salida hacia el Pacífico, otrora controladas por las FARC.

Caso 4. Sur de Bolívar

En esta región los riesgos están asociados a la continuidad y evolución de expresiones de violencia armada, la persistencia de problemas socioeconómicos y a aspectos surgidos de la implementación del Acuerdo de Paz. El resultado es el aumento de la vulnerabilidad de las comunidades, los excombatientes de las FARC y sus familias. Históricamente, el Sur de Bolívar ha estado marcado por la consolidación de diferentes hegemonías armadas. Las FARC y el ELN llegaron en la década de los setenta con el objetivo de regular los conflictos sociales, incentivando la organización social y cooptando los poderes políticos locales. El ELN ha sido la guerrilla más activa y con mayor presencia en la región, lo que la convierte en uno de los mayores retos para las Garantías de Seguridad.

Recomendaciones de política pública

1. Pasar de una implementación segmentada de los componentes del Acuerdo de Paz a su desarrollo coordinado y complementario en los territorios.

2. Avanzar decididamente en la reincorporación de los excombatientes, desarrollando respuestas diferenciadas para las distintas trayectorias.

3. Fortalecer la seguridad y protección de los Espacios Territoriales de Capacitación y Reincorporación así como en las comunidades cercanas, con un enfoque diferenciado para los nuevos asentamientos.

4. Fortalecer la justicia desarrollando mecanismos compartidos para resolver disputas y procesos de diálogo sobre los asuntos locales.

5. Diseñar y poner en marcha una estrategia para contener los procesos de expansión territorial y la ruptura de acuerdos frágiles entre organizaciones armadas ilegales.

6. La atención urgente, diferenciada y prioritaria a los líderes sociales y defensores de derechos humanos.

7. La puesta en marcha de una estrategia de desescalamiento del conflicto armado con el ELN, propiciado por un cese unilateral con verificación de esta guerrilla y una respuesta recíproca del gobierno.

8. Avanzar en los componentes de las Garantías de Seguridad que tienen mayores rezagos o que no se han comenzado a implementar, con un enfoque territorial y poblacional diferenciado.

9. Fortalecer el rol de la comunidad internacional.