De acuerdo con la Oficina de Política Nacional para el Control de Drogas de Estados Unidos (ONDCP), en 2017 los cultivos de coca en Colombia continuaron la tendencia al alza, aunque con un ritmo menor, llegando al récord histórico de 209.000 hectáreas. Si bien es la cifra más alta de la cual se tiene conocimiento, desde una perspectiva histórica se puede afirmar que el cultivo de coca es un problema crónico, que ha tenido ciclos de aumentos y descensos en los últimos 20 años.
A pesar de la percepción de que el país está “inundado” de cultivos de coca, el aumento de las hectáreas debe ser entendido a partir de una dinámica de concentración en zonas en las que han permanecido cultivadas y se han expandido en los últimos años. Los núcleos de mayor densidad de cultivos han sido los mismos desde 2012 y es probable que hayan permanecido igual en el 2017. Si bien aún no se cuenta con información sobre la distribución de los cultivos para este último año, el trabajo de campo realizado por la FIP en las distintas zonas permite plantear dicha hipótesis.
Tomando esta concentración como base del análisis, identificamos cuatro hipótesis para explicar por qué los cultivos de coca continuaron aumentando en 2017. No hay razones sencillas ni únicas; en realidad se encuentran causas múltiples, con pesos distintos según la región que se analice. Por eso, no pretendemos apuntar a un solo factor.
1. La recomposición del narcotráfico en las zonas de influencia de las FARC: En medio del proceso de negociación y tras el desarme de las FARC, en las zonas que se encontraban bajo el control e influencia de este grupo guerrillero, la economía ilegal del narcotráfico se recompuso rápidamente. Las FARC funcionaron como un sistema de regulación alrededor el cual se movían otros agentes, que podían comprar pasta de coca a los precios fijados por la organización guerrillera: redes transnacionales, comerciantes de insumos químicos y grupos delincuenciales, entre otros. Con el proceso de dejación de armas, dicho sistema tuvo un reacomodo.
2. Los bajos niveles de erradicación manual y sustitución en clústeres claves para la producción: Si bien el Gobierno estableció como meta la disminución de 100.000 hectáreas de coca —50.000 a través de la erradicación manual y 50.000 a través de sustitución voluntaria—, las acciones realizadas para cumplir este objetivo no llegaron a producir un descenso. Mientras que el Estado incrementó el número de hectáreas erradicadas en algunos clústeres, en otros la intervención de la Fuerza Pública fue mucho menor.
3. El aumento en la incautación de cocaína podría haber estimulado el crecimiento de los cultivos de coca: En 2017 las autoridades colombianas incautaron 435 toneladas de cocaína, la cifra más alta registrada desde 2008. Este aumento notable coincide con el incremento en los cultivos ilícitos de coca, tendencia que podría estar relacionada con efecto de compensación: el alza en el número de hectáreas podría ser la respuesta a la mayor efectividad por parte de las autoridades. Una segunda hipótesis es que las autoridades incautan más porque hay mayor producción, con lo cual las probabilidades de encontrar un cargamento son más grandes. Esto es necesario revisarlo con detenimiento, dada la baja confiabilidad de las cifras de incautaciones obtenidas a través de auto-reportes generados por las propias autoridades.
4. El coletazo del proceso de paz y los efectos de la sustitución de cultivos: En 2017 el aumento de los cultivos de coca siguió vinculado, en parte, a la expectativa de los cultivadores de recibir beneficios en contraprestación a la sustitución voluntaria; las comunidades pensaron que, a mayor número de cultivos, mayores beneficios. Un dato que apoya esta hipótesis es la diferencia entre el número de hectáreas reportadas por las familias que se vinculan al Plan Nacional Integral de Sustitución (PNIS), y las verificadas en el terreno por la Oficina de las Naciones Unidas contra las Drogas y el Delito. Las estimaciones apuntan a que la extensión del cultivo informada por los beneficiarios es casi el doble de lo que realmente tienen.
A partir de lo señalado en este informe, la FIP identifica los siguientes desafíos para el próximo gobierno:
- Diseñar una estrategia para el próximo cuatrienio, basada en metas razonables que se vayan consolidando con el tiempo.
- Ordenar la casa, poniendo fin a la disonancia institucional y a la dispersión de recursos.
- Diseñar e implementar un plan para intervenir en las denominadas zonas “vedadas”, priorizando la protección de las comunidades. En municipios y veredas donde la presencia del Estado ha sido frágil e inestable, se debe comenzar con lo básico: proveer seguridad y justicia.
- Dar continuidad a la sustitución de cultivos, apoyando a las comunidades en el tránsito a la economía legal a través de la provisión de bienes públicos, y asegurando que los recursos lleguen a las familias. El riesgo de no hacerlo es alto, con posibilidad de aumento de resiembra y la pérdida de confianza de las poblaciones.
- Garantizar que las herramientas de carácter represivo se utilicen bajo un enfoque de no daño, disminuyendo al mínimo el riesgo de afectación de las comunidades.
- Afectar las finanzas de las organizaciones criminales y sus vínculos con la legalidad.
- Diseñar e implementar una estrategia enfocada en la recuperación y protección de las áreas de manejo especial, en las que se encuentran los parques naturales, los resguardos indígenas y los territorios de las comunidades negras y afrocolombianas.
- Monitorear y evaluar las intervenciones para corregir la marcha a partir de la evidencia de lo que funciona y lo que no da resultados.
- Generar los incentivos y conseguir el compromiso del sector empresarial para invertir regiones que han estado aisladas del desarrollo.
- Conseguir un apoyo de largo aliento por parte de la comunidad internacional, a través de una estrategia clara que no se agote en medidas de corto plazo sino que apueste por un esfuerzo colectivo, sostenible y enfocado en el bienestar de las poblaciones.
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