La Comisión Asesora de Política Criminal (CAPC)*, creada por los artículos 19 y 20 del decreto 2055 de 2014, es un organismo consultivo del Estado, en especial del Ministerio de Justicia y del Consejo Superior de Política Criminal, que está integrada por diez académicos de reconocida idoneidad en el tema, nombrados por un período de dos años y quienes actúan en forma independiente. Sus integrantes no son entonces funcionarios del Gobierno y prestan sus servicios sin ninguna remuneración (ad honorem).
Con su actual composición, la CAPC fue instalada el pasado 13 de enero y ha dedicado sus esfuerzos, en los límites de tiempo de sus integrantes, a analizar el Proyecto de Ley presentado por el Ministerio de Justicia y del Derecho “Por el cual se humaniza la política criminal y penitenciara para contribuir a la superación del estado de cosas inconstitucional y se dictan otras disposiciones”(1).
Las cinco secciones que componen este documento desarrollan el concepto y las recomendaciones de la CAPC sobre este proyecto de ley, con lo que esperan contribuir al debate legislativo y ciudadano en torno a una iniciativa que amerita ser analizada, discutida y complementada, pues busca responder a la doble crisis, carcelaria y de seguridad, que enfrenta Colombia.
Primero presenta la visión general de la Comisión sobre la actual situación de la política criminal y sobre el proyecto de ley (sección I), luego se examinan las reformas propuestas al Código Penal (sección II), al procedimiento penal (sección III) y al régimen penitenciario (sección IV), y se llama la atención sobre algunos vacíos del proyecto (sección V).
Los miembros de la CAPC
Rodrigo Uprimny Yepes, Presidente, Gloria Patricia Lopera Mesa, Vicepresidenta, Luisa Fernanda Cano Blandón, Mónica Cifuentes Osorio, Daniel Gómez Mazo, Marcela Gutiérrez Quevedo, Miguel Emilio La Rota Uprimny, María Victoria Llorente (Directora Ejecutiva de la FIP), Iván Orozco Abad y Mauricio Pava Lugo.
Las cinco tesis
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Estas son las cinco tesis sobre política criminal y el proyecto del Ministerio que sintetizan el concepto de la CAPC.
La primera tesis es empírica. Colombia enfrenta una doble y compleja crisis: de un lado, una crisis de seguridad ya que, a pesar de la mejoría de ciertos indicadores en las últimas décadas, como la tasa de homicidio, los niveles de delincuencia son inaceptables para una sociedad democrática, por lo cual la ciudadanía, con razón, exige medidas eficaces contra la criminalidad, capaces de prevenir la comisión de delitos y de satisfacer los derechos de la víctimas. Y, de otro lado, Colombia enfrenta también una crisis del sistema carcelario, que no sólo no cumple con la función resocializadora de la pena, por lo cual la reincidencia es muy alta, sino que, además, se acompaña de una violación masiva de los derechos de los internos y sus familias, por las deplorables condiciones de las prisiones y los altísimos niveles de hacinamiento. Por ello la Corte Constitucional ha declarado, en reiteradas sentencias, que existe un estado de cosas inconstitucional en nuestro sistema penitenciario que tiene que ser superado. Tal como ha dicho la Corte “la política criminal colombiana ha abandonado la búsqueda del fin resocializador de la pena, lo que a su vez genera mayor criminalidad”.
La segunda tesis es de política pública y recae sobre las implicaciones políticas de esta situación empírica. No podemos mantener el statu quo en materia de política criminal ya que esta doble y compleja crisis muestra que la actual política y las actuales estrategias no están funcionando adecuadamente, ni en términos de eficiencia en el logro de la seguridad ciudadana, ni en términos de garantías de los derechos de la población privada de la libertad. Es pues necesaria una reformulación de la política criminal, que debería incluir diversos tipos de medidas más allá de las puramente penales y penitenciarias.
La tercera tesis es metodológica. Como lo mostró el informe final de 2012 de la entonces Comisión Asesora de Política Criminal y lo ha resaltado la Corte Constitucional en sus sentencias, en especial en la T-388 de 2013, la política criminal en Colombia ha tendido a ser reactiva, sin basarse en evidencia y condicionada por una dinámica que algunos académicos han calificado de “populismo punitivo”, que consiste en aprovechar políticamente los sentimientos de inseguridad y la indignación ciudadana frente a crímenes atroces para defender, sin evidencia empírica sólida, endurecimientos punitivos. Esta dinámica no ayuda a encontrar soluciones adecuadas a la compleja situación que vivimos, por lo cual la Comisión invita al Congreso y a la ciudadanía en general a discutir en forma razonada, con la mejor evidencia posible y orientados por los principios constitucionales y de derechos humanos, este proyecto del Ministerio de Justicia. Evitemos polarizaciones entre la defensa de la ciudadanía contra el crimen y la defensa de los derechos de las personas privadas de la libertad, o entre eficientismo y garantismo. Esas oposiciones no ayudan puesto que debemos lograr una política criminal que honre ambos principios y valores: que sea eficiente en proteger a la ciudadanía contra el delito y que garantice los derechos de las personas procesadas o privadas de la libertad. Podemos y debemos ser eficientes y garantistas al mismo tiempo.
La cuarta tesis define la visión que, según la Comisión, debería tomar la política criminal. Creemos que debemos apostarle a un cambio que supere la crisis carcelaria y garantice los derechos de los internos y que, al mismo tiempo, mejore la seguridad ciudadana y la protección de los derechos de las víctimas. Consideramos que no debemos seguir el camino que hemos intentado en las últimas décadas, que ha consistido esencialmente en incrementar penas y reducir posibilidades de medidas alternativas al encarcelamiento, lo cual naturalmente ha aumentado la población privada de la libertad, sin claros efectos en el incremento de la seguridad ciudadana o la satisfacción de los derechos de las víctimas.
La Comisión Asesora considera que es el momento de repensar lo que hemos hecho hasta ahora y racionalizar el uso de la cárcel, en el entendido de que hemos ido demasiado lejos en el encarcelamiento. Esto puede hacerse sin que las medidas adoptadas afecten los derechos de las víctimas ni la seguridad ciudadana. A tal propósito contribuye el uso de instrumentos alternativos a las penas largas de cárcel, como las medidas de justicia restaurativa, que tienden a satisfacer mejor los derechos de las víctimas. Igualmente, la reducción de penas, el mejoramiento de las condiciones de las cárceles, el fortalecimiento de alternativas a la detención en centros carcelarios (subrogados penales) y el establecimiento de mecanismos para que la reintegración del condenado a la sociedad sea progresiva y no abrupta, facilitarían la resocialización de los internos y reducirían la reincidencia. Adicionalmente, una mayor focalización de los esfuerzos de investigación, judicialización y sanción penal podría mejorar la efectividad de la persecución de delitos graves. Así mismo, una mayor focalización de los esfuerzos de investigación, judicialización y sanción penal aumentaría la efectividad de la persecución de delitos graves. Finalmente, todo esto debería estar acompañado de estrategias de prevención del delito fundadas en la mejor evidencia posible.
La quinta tesis que es la posición de la Comisión Asesora frente al proyecto del Ministerio. En términos generales respaldamos la presentación de este proyecto y su orientación y propósitos generales, sin perjuicio de que en nuestras primeras discusiones algunos integrantes hayan expresado dudas sobre algunas de las medidas propuestas o hayan constatado algunas ausencias. En efecto, la Comisión comparte los propósitos del proyecto del Ministerio de Justicia, que busca humanizar el sistema penitenciario y eliminar el hacinamiento, sin necesariamente afectar la seguridad ciudadana ni los derechos de las víctimas. Todo lo contrario: el proyecto busca fortalecer la resocialización, lo cual puede contribuir a reducir la reincidencia y, por esta vía, a mejorar la seguridad. Y le apuesta, con razón, a la justicia restaurativa, cuyos resultados comparados en el mundo son muy prometedores, no sólo para evitar la reincidencia sino para mejorar la convivencia y satisfacer mejor los derechos de las víctimas.
Entendemos, no obstante, que este proyecto de ley es solo uno de los componentes de una política criminal que, para enfrentar la doble crisis ya mencionada - de seguridad ciudadana y carcelaria –, ha de estar acompañada de otro tipo de medidas que trascienden el ámbito de la reforma legal en materia penal, procesal y penitenciaria.