Los ceses al fuego bilaterales que decretó el Gobierno con cinco grupos armados de manera simultánea durante los primeros seis meses del 2023, dejan numerosas lecciones que van más allá se señalar qué tanto se cumplieron o incumplieron. Por más que los ceses se decretaron a nivel nacional, las implicaciones son locales y diferenciadas. ¿Mejoró la seguridad de las comunidades? ¿Ayudaron a que las negociaciones avanzaran? ¿Qué tanto importa el método?
Con excepción del ELN, los ceses al fuego se decretaron en una etapa inicial de acercamiento con el Estado Mayor Central, la Segunda Marquetalia, el Clan del Golfo y Los Pachenca. Tres lograron terminar la vigencia que se pactó (30 de junio), mientras que el del Clan del Golfo se suspendió en marzo y se espera que el del ELN se active, finalmente, en agosto.
El resultado, luego de seis meses de duración, es que los ceses al fuego no lograron evolucionar del anuncio a la práctica, entre otras razones por la falta de protocolos y mecanismos de verificación. La FIP destaca tres lecciones, que van más allá de si se cumplieron o no, de cara a lo que vendría en los procesos de negociación y diálogo con estos grupos.
Lección 1. Las dinámicas territoriales de los grupos armados se reflejaron en pocos avances, retrocesos y en una muy difícil implementación
Cada cese tuvo distintos avances y retrocesos. Mientras que con el Estado Mayor Central se logró tener un protocolo en febrero y se intentó desplegar un mecanismo de veeduría, monitoreo y verificación, otros ceses no avanzaron más allá del decreto inicial del Gobierno. Así ocurrió con la Segunda Marquetalia y Los Pachenca. Con el Clan del Golfo, el cese se suspendió a los tres meses por incumplimientos durante el paro minero en el Bajo Cauca.
En la práctica, la presencia de varios grupos armados en una misma región hizo que se configuraran tres escenarios: zonas con ceses al fuego, donde los grupos que hacen presencia tienen ceses activos; zonas con ceses parciales, donde alguno de los actores no cuenta con un cese pactado o activo; y zonas sin cese al fuego. Se suma que cada grupo tiene mayor o menor presencia territorial y la relación entre ellos varía: en algunos territorios hay dominio o hegemonía de un actor, en otros hay coexistencia y en otros más, disputas que van variando en el tiempo.
En lo que va del 2023, los grupos pasaron de coexistir a disputarse el control territorial en el sur de Bolívar, Bajo Cauca y el occidente de Caquetá. En cambio, pasaron de la disputa al dominio en el Putumayo. “Esta situación evidencia que dichos escenarios son volátiles y susceptibles a lo que sucede durante los acercamientos, acuerdos y rupturas entre grupos”, explica Andrés Preciado, director del área de Conflicto y Violencia Organizada de la FIP.
La Fuerza Pública, por su parte, se enfrentó a un complejo contexto operacional no solo por estar en medio de ceses al fuego, sino por las disputas entre los grupos y con los que mantiene operaciones ofensivas. Los problemas para establecer límites a sus acciones generaron una percepción de pasividad en las comunidades.
Lección 2. Los ceses al fuego no mitigaron la inseguridad y las comunidades tampoco se beneficiaron en términos humanitarios
Al comparar lo que ocurrió entre enero y mayo de 2023 frente a 2022, vemos que hay un descenso en las acciones contra la Fuerza Pública y los ataques contra la infraestructura y bienes. También se redujo el homicidio de líderes, el desplazamiento y las masacres. Sin embargo, estos descensos no se pueden atribuir exclusivamente a los ceses al fuego.
Al examinar los primeros cinco meses del gobierno Petro (agosto-diciembre), los meses del cese analizados por la FIP (enero-mayo) muestran un aumento en todas las variables, con excepción de los homicidios de líderes, que mantiene cifras similares. “Este aumento sugiere que los anuncios de la Paz Total, las expectativas de los grupos frente a esta estrategia y los acercamientos iniciales con el Gobierno tuvieron mayor impacto en la violencia que los propios ceses”, dice el informe.
Las cifras también muestran que los ceses no frenaron los enfrentamientos entre grupos. El 2023 es el segundo año con más enfrentamientos (36 entre enero y mayo) después del 2019, cuando se presentó la reconfiguración armada más importante de los últimos años. Las confrontaciones continuaron en zonas con ceses como el Pacífico nariñense; en territorios con ceses parciales como Cauca, Valle del Cauca (especialmente Buenaventura), Bajo Cauca y nordeste antioqueño; y en regiones sin ceses, como el sur de Chocó. También se activaron disputas al romperse pactos que llevaban varios años, como la de la Segunda Marquetalia y el Estado Mayor Central en Caquetá.
Solo se redujo la confrontación en Putumayo, donde regían los ceses al fuego con las disidencias; y en Arauca, donde había un cese parcial con el Estado Mayor Central pero ningún acuerdo con el ELN. Este último caso estaría más relacionado con decisiones entre los dos grupos.
En cuanto a las acciones contra la Fuerza Pública, no hubo un patrón de comportamiento en las zonas con o sin ceses: en algunas se redujeron, en otras aumentaron y en otras más no hubo variaciones. De ahí que no sea posible medir su impacto o las decisiones de otros actores sin ceses activos.
El comportamiento del impacto humanitario tampoco se puede asociar a los ceses. Entre enero y mayo hubo una disminución del 13% en desplazamientos, confinamientos y homicidio de líderes. En las zonas con ceses al fuego, aumentó la afectación a la población en el Pacífico nariñense porque allí se intensificaron las disputas entre las disidencias. Por el contrario, en Putumayo se redujo sustancialmente la violencia debido a la consolidación de los Comandos de Frontera.
En las zonas con ceses parciales pero con alta presencia de disidencias, hubo aumentos en Cauca y reducciones en el Valle del Cauca y el norte de Antioquia. Entre las regiones sin ceses, Chocó tuvo una importante reducción del impacto humanitario, pero por cuenta de la disminución de la confrontación concentrada en la región del San Juan.
Lección 3. La importancia de cuándo y cómo se decretan los ceses al fuego
El momento en que se establece un cese y la secuencia de pasos para implementarlo, tienen impactos importantes en la confianza entre las partes y en la fluidez y avance de las negociaciones.
Lo que muestran los casos del Clan del Golfo y el Estado Mayor Central es que decretar los ceses durante la etapa de acercamientos, contrario a lo esperado, generó inconvenientes en el avance de las negociaciones y profundizó las diferencias.
Algo parecido sucedió con la falta de método. Con excepción del Estado Mayor Central, los demás decretos no contaron con protocolos más allá de lineamientos generales. Eso generó ambigüedades y dificultades para identificar violaciones e incumplimientos. “Es indispensable que el Gobierno tenga una estrategia clara que enmarque metódicamente el proceso, para que pueda perdurar y alcanzar sus objetivos. Esta estrategia debe considerar la alineación de los ceses con las negociaciones y con la estrategia de seguridad”, añade Preciado.
Reflexiones para futuros ceses al fuego
Nuevos ceses al fuego deben tener en cuenta los avances de las negociaciones. Hacerlo en etapas tan tempranas retrasó y desaceleró los acercamientos. El Gobierno debe decidir si replantea la estrategia, sobre todo en los casos del Clan del Golfo, Los Pachenca y la Segunda Marquetalia, donde la negociación parece estar estancada.
Se recomienda cambiar la estrategia de ceses al fuego nacionales por ceses regionales e irlos ampliando escalonadamente. Esto facilitaría el monitoreo y la verificación, y pondría a prueba los protocolos.
Hay que tener claridad sobre las acciones permitidas y no permitidas en cada cese al fuego para facilitar la verificación y el monitoreo. Para lograrlo, se deben entender las disputas en las zonas más complejas y los tipos de violencia que despliegan los grupos. Para la Fuerza Pública esto resulta esencial.
Los protocolos son la columna vertebral para la sostenibilidad de un cese al fuego ya que definen una serie de compromisos y las bases para el diálogo. Los decretos son una parte, pero no garantizan la existencia del cese.
La mayoría de los grupos con los que se establecieron los ceses al fuego no tienen como objetivo principal atacar al Estado. Hay que trascender el propósito de reducir las acciones contra la Fuerza Pública hacia el cese de hostilidades y de la presión sobre las comunidades. No se puede disminuir la afectación humanitaria sin el cese de hostilidades.
En el caso de los grupos armados de mayor envergadura se pueden acordar medidas de desescalamiento del conflicto que lleven a un cese al fuego por fases.
Urge definir el lugar que juega la Política de Seguridad, Defensa y Convivencia Ciudadana en la Paz Total. Los grupos armados atraviesan, con relativo éxito, por un proceso de fortalecimiento y expansión. Por ello, las estrategias de seguridad territorial pueden disuadir a los grupos para que cumplan los ceses y reduzcan su presión sobre las comunidades.