En el primer año de la administración Petro los esfuerzos se concentraron en definir la política de drogas y los cambios en el modelo de sustitución de cultivos de uso ilícito. Después de la espera por la publicación de la nueva Política Nacional de Drogas y ante las grandes expectativas de las comunidades campesinas, ha llegado el momento de que los objetivos planteados se materialicen, a la luz de las capacidades de las instituciones del Estado, los recursos disponibles y la definición de prioridades.
En este informe, elaborado por la Unidad de análisis e investigación de la política de drogas de la Fundación Ideas para la Paz (FIP), se hace un llamado a pasar del plano de las ideas y los anuncios al de la ejecución. “En la Política está señalada la visión y algunas metas; ahora se requiere de estrategias con planes de trabajo que respondan a los problemas identificados con objetivos cuantificables que se revisen de manera periódica”, dice el informe.
. Ver infografía
¿En qué va la reforma a la política de drogas del gobierno Petro?
Cultivos de uso ilícito y transformación territorial Ver infografía
Cinco cambios de la agenda de Petro
Reconoce a las comunidades —campesinos, mujeres, pueblos étnicos, población LGTBI+, comunidades afectadas por la problemática y la política de drogas— como víctimas de las políticas de drogas y promueve su participación en la formulación de la política de drogas.
Regula los usos alternativos de la hoja de coca, que es una de las demandas de las comunidades convirtiéndola en una posibilidad para el tránsito a la legalidad, la inclusión y un mayor protagonismo de los líderes y organizaciones cocaleras.
Se abre hacia la denominada “gradualidad”. Para el Gobierno, la erradicación no debe ser un requisito de entrada para la oferta institucional, sino el resultado del proceso de transformación territorial con una disminución progresiva de hectáreas cultivadas, acordada con las comunidades.
Reorienta la erradicación forzada a los cultivos de gran extensión y disminuye la represión contra los pequeños agricultores, bajo una estrategia de contención. Aunque se especuló con que el Gobierno terminaría con las erradicaciones forzadas, el Ejecutivo enfocará esta herramienta en los llamados cultivos “industriales”. Según el Ministerio de Defensa, las hectáreas de coca erradicadas forzosamente pasaron de 103.257 en 2021 a 68.893 en 2022. De enero a agosto de 2023, la reducción fue del 79%.
Prioriza la interdicción. Esta posición no es novedosa: Colombia se ha destacado históricamente por sus logros en las incautaciones de cocaína, a pesar de que entre enero y agosto de este año se reportó una reducción del 3% comparándolo con el mismo periodo del 2022. Está por verse si el Gobierno cuenta con una estrategia específica para hacer de la interdicción una estrategia efectiva.
Diez retos que marcarán el rumbo de la nueva política
El manejo de las expectativas y el ritmo de la implementación. La llegada de Petro generó expectativas que ha ido alimentando con discursos y anuncios. Sin embargo, en la medida que avanza su administración, la paciencia de las comunidades se agota y sus exigencias aumentan. El riesgo es que terminen por primar las medidas asistencialistas y de corto plazo, que pueden calmar las aguas, pero sin soluciones de fondo. Así se ha visto una y otra vez con la entrega de subsidios que no corrigen los problemas estructurales. El Gobierno tiene el reto de generar confianza y responder a los asuntos más urgentes —como la difícil situación que enfrentan las comunidades impactadas por la crisis de la coca—, sin abandonar las reformas de fondo.
La focalización y la secuencia. Como los recursos y capacidades son limitados, será clave las áreas geográficas en la que se concentrará la intervención del Estado. Esto es de especial importancia para el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos (PNIS), que tendrá que sopesar, teniendo en cuenta sus capacidades reales, cumplirle a los actuales beneficiarios e incluir nuevos municipios. La experiencia del Programa muestra que la ausencia de planeación, focalización y priorización explica, en buena parte, sus rezagos.
Escoger un número abultado de municipios o veredas puede dispersar los esfuerzos y restarles profundidad a las iniciativas del Gobierno central. De otro lado, concentrarse en ciertas zonas puede ayudar a la articulación institucional, pero dejar por fuera a poblaciones que también demandan una mayor presencia del Estado. ¿Qué hacer? La experiencia en el ámbito del desarrollo alternativo valida el dicho de que “el que mucho abarca poco aprieta”.
El deterioro de las condiciones de seguridad y la incertidumbre sobre la Paz Total. Las condiciones de seguridad son un fuerte condicionante para las iniciativas del Gobierno en las zonas con cultivos de uso ilícito. El país se enfrenta al fortalecimiento de grupos armados ilegales y facciones criminales con un preocupante impacto humanitario. Si bien los avances en la Paz Total podrían contribuir a generar un contexto favorable para la intervención del Estado, este camino es incierto, al menos por el momento. No es claro cómo se abordarán las economías ilegales en los diálogos que se mantienen con organizaciones al margen de la ley. Por eso, uno de los principales desafíos es lograr articular y establecer una secuencia entre las acciones que buscan “asfixiar a los grupos multicrimen asociados a las drogas” y aquellas que se proponen “oxigenar” las condiciones locales y la relación con las comunidades (según el eslogan de la nueva política de drogas).
La presión por disminuir los cultivos de uso ilícito y las decisiones sobre la erradicación forzada. Las decisiones alrededor de la erradicación voluntaria y forzada serán claves para desarrollar las iniciativas que el Gobierno se propone en la reconversión productiva y el tránsito a la legalidad. Mientras que su apuesta para reducir la oferta de drogas es dirigir las acciones represivas contra los denominados “cultivos industriales” e incrementar la interdicción, la presión por disminuir los cultivos de uso ilícito persistirá, y aún más después de conocerse el récord histórico de 230.000 hectáreas de coca en 2022. Este es un tema que preocupa a los EEUU y un caballo de batalla de la oposición. Además, el Gobierno se enfrenta al rechazo de las comunidades a la erradicación y al accionar de los grupos armados que impiden el desarrollo de estas operaciones.
El desenlace de la crisis de la coca. El Estado no anticipó que esta situación podría ocurrir en las principales zonas de producción y ha tenido dificultades para entenderla y gestionarla. La crisis se comenzó a cocinar en el último año de la administración Duque y es incierto hasta cuándo se prolongará la recesión y cuándo se comenzará a cerrar esta ventana de oportunidad para el diálogo y la negociación con las comunidades. En un contexto en el que a la coca le va mal, hay mayor interés por alternativas económicas legales como la explotación de carbón y el oro. Pero en buena parte de las regiones afectadas, el control territorial está en manos de las organizaciones al margen de la ley y facciones criminales, a lo que se suma que las capacidades locales del Estado son muy limitadas. Así que el asunto es si, además de los subsidios, el Ejecutivo podrá desplegar una oferta institucional que permita enganchar a las familias cultivadoras con la economía legal.
El papel del sector ambiente y la promesa de las alternativas “verdes”. Según los datos oficiales de 2022, los cultivos de coca crecieron en un 21% en los Parques Nacionales Naturales (PNN). Las alternativas para las familias que cultivan coca allí se limitan a su reubicación a zonas dentro de la frontera agrícola o a la oportunidad de generar ingresos suficientes a partir del aprovechamiento sostenible o del cuidado del bosque. Pero estas alternativas, además de requerir de innovación y desarrollo científico, exceden las competencias de la Dirección de Sustitución de Cultivos Ilícitos (DSCI). Así que las oportunidades reales para estas familias y para reducir la afectación al medio ambiente dependerán de que el Gobierno le dé mayor protagonismo al ministerio de Ambiente.
Los verdaderos alcances de los “usos alternativos” de la planta de coca. Las menciones a la “industrialización” de la planta de coca han causado revuelo y despertado los fantasmas de lo que ocurrió con el cannabis para uso medicinal: generar expectativas que luego no se concreten, falta de participación de las comunidades dependientes de los cultivos de uso ilícito y la influencia de ciertas empresas nacionales e internacionales. Si bien es cierto que los “usos alternativos” de la planta de coca pueden ser una opción para transitar hacia la economía legal y que su regulación tiene un fuerte componente simbólico, todavía hay un largo camino por recorrer para saber las dimensiones reales del mercado y su potencial. Por eso, además de los retos normativos y regulatorios, será clave para el Ejecutivo avanzar en iniciativas particulares que aporten evidencia, contribuyan a tener una idea más clara sobre su viabilidad y sobre el papel que puede tener la planta de coca —usos legales— en la reconversión productiva y la transformación territorial.
La relación con las comunidades étnicas y la posibilidad de avanzar con acuerdos. Esta administración tiene el desafío de avanzar en los distintos componentes de la política de drogas, teniendo en cuenta las posibilidades que establece la consulta previa y las alianzas que logre establecer con los pueblos étnicos. El Gobierno se comprometió a desarrollar el capítulo étnico de la nueva política de drogas en un proceso de consulta previa, y es posible anticipar que esta será una de las negociaciones más complejas que tendrá que enfrentar por lo que las acciones donde se concentran estas comunidades, no se realizarán pronto. Según los datos oficiales de 2022, los cultivos de coca crecieron en un 18% en resguardos indígenas.
La articulación de las instituciones y el liderazgo del Presidente. Las instituciones y funcionarios del Gobierno comparten la visión de que la política de drogas debe responder al desafío de cambiar las condiciones de las poblaciones que dependen de esta actividad (la transformación territorial). Pero se enfrentan al gran desafío de lograr coordinar la oferta institucional. Por eso es tan importante que el Presidente defina las prioridades y oriente las distintas piezas del rompecabezas hacia un objetivo y metas comunes. En el pasado esto no ha sido posible —con algunas excepciones— por lo que las respuestas se han dado de manera dispersa y fragmentada sin lograr un cambio sostenible para las comunidades. En medio de la desarticulación, las responsabilidades se diluyen y la eficacia del Estado disminuye, sin lograr generar capacidades locales para reducir la dependencia a los cultivos de uso ilícito. Esta es una buena oportunidad para vincular a los ministerios de Agricultura y de Ambiente a la política de drogas.
La agenda legislativa y los debates en el Congreso. Una parte importante de la reforma a la política de drogas depende del Congreso. Esto incluye el tratamiento penal diferenciado para pequeños agricultores, radicado por segunda vez en la primera semana de agosto; la regulación del cannabis para uso recreativo, cuyo acto legislativo se volvió a presentar en esta legislatura, sin descartar que haya otros proyectos; y la regulación de la planta de coca, que en algún momento también será objeto de discusión. En el corto plazo, no se esperan avances significativos en esta agenda. La experiencia reciente con el hundimiento de la reforma que abría la puerta para la regulación del cannabis para uso adulto muestra que, sin el compromiso del Ejecutivo y su gestión en el Legislativo, será muy difícil sacar adelante los proyectos.