Summary: The government has to choose between changing its drug policy in order to succeed in the long run, or giving in to those demanding rapid solutions that do not solve the problem. The government´s speech points to the first option, but its decisions not so much.
¿Pasado o futuro?
Este año será un año clave para la política de drogas en Colombia, ya que se resolverá el pulso entre un sector que pretende reformarla y otro que insiste en regresar a la estrategia de las últimas décadas. Será el principio del fin de la guerra contra las drogas como la conocemos, o el endurecimiento de una política que no ha dado resultados.
Dentro de pocas semanas se dará la noticia de un nuevo pico histórico en el número de hectáreas cultivadas. Es de esperarse que la coincidencia entre este ascenso y el comienzo de la era Trump en Estados Unidos se traduzca en presiones intensas sobre Colombia.
Pero 2017 también será el año en el que se iniciará la ejecución de los acuerdos de paz. El gobierno estará en medio de la urgencia de frenar el crecimiento de los cultivos y proseguir los procesos de concertación con las comunidades. La sustitución de cultivos, como fue propuesta en el Acuerdo Final, no se dará de un día para otro. Dependerá de que el Estado pueda ofrecer protección a las comunidades, además de condiciones para el surgimiento de fuentes legales de ingresos. Y también de que las FARC cumplan sus compromisos y pongan de su parte en este esfuerzo.
Dada esta situación, en 2017 el presidente Santos tendrá que decidir entre dejar un legado de cambio en la política de drogas o seguir con más de lo mismo. Lo primero implica una apuesta inédita por la transformación de los territorios. Lo segundo implica mantener el divorcio entre seguridad y desarrollo sobre el supuesto de que la coca es la causa de nuestros problemas y no el reflejo de un Estado débil y en muchas zonas inexistente.
Mucho discurso, algunos hechos
Lo ocurrido durante las últimas semanas de 2016 anticipa lo que traerá el año que comienza. En la entrega del premio Nobel en Noruega, el presidente Santos volvió a insistir en la necesidad de poner fin a la guerra contra las drogas como una condición para avanzar hacia la paz. Mientras tanto en Colombia el Consejo Nacional de Estupefacientes autorizó la aspersión terrestre.
El gobierno tiene en su discurso la reforma, pero ha estado atrapado entre la inercia institucional y la dilatación en llevar a cabo los acuerdos con las FARC. De esta manera, medidas como la suspensión de la aspersión aérea no han estado acompañadas por una estrategia clara y articulada en los territorios para sustituir los cultivos. En medio de este vacío y ante el crecimiento vertiginoso de los cultivos, varios sectores han presionado para revertir esta medida, señalando la fumigación como la única salida posible.
El verdadero problema no son las matas, sino las condiciones en las que viven quienes las cultivan
Durante el gobierno Santos se puso fin a la fumigación aérea, pero se autorizó la erradicación manual. Además, el Congreso aprobó la regulación de la marihuana para fines medicinales y se abrieron mesas de diálogo con las comunidades en distintos territorios, adquiriendo compromisos que difícilmente podrán ser cumplidos.
El discurso progresista se ha topado con la presión del sector defensa para entrar por la fuerza a las zonas de cultivo, con la desarticulación institucional y con las grandes limitaciones presupuestales. La cantidad de hectáreas erradicadas sigue siendo la forma preferida de medición, mientras que las capturas y las incautaciones no logran tener un efecto decisivo sobre el narcotráfico. Aunque el Estado ha logrado “domesticar” a las organizaciones criminales, haciéndolas menos violentas, el negocio sigue prosperando en medio de la corrupción y la dificultad de las instituciones para adaptarse a un escenario cambiante.
Es importante tener en cuenta que para el gobierno el cambio de la política de drogas está amarrado a los acuerdos con las FARC. La tesis de fondo consiste en que ha habido una conexión estrecha y evidente entre el conflicto armado y el narcotráfico. Por eso la desmovilización de la guerrilla es una condición clave para superar el problema de los cultivos ilícitos. Esta, sin duda, ha sido la apuesta del Ejecutivo, su único plan.
Debe recordarse que lo pactado en La Habana incluye el compromiso de las FARC de romper sus vínculos con el narcotráfico. Las modificaciones introducidas tras la victoria del No en el plebiscito hacen explícita la obligación de la guerrilla de entregar información y bienes. Además, señalan que las FARC deben ayudar a combatir esta economía ilegal.
Esto puede marcar la diferencia en zonas donde el monopolio de los cultivos de uso ilícito ha estado bajo el control de este grupo insurgente. Sin embargo, hay mucha incertidumbre sobre lo que está por venir.
Aunque el Estado ha logrado “domesticar” a las organizaciones criminales, el negocio sigue prosperando
Del dicho al hecho
Las dudas abundan.
Una parte de ellas recae en la guerrilla, especialmente en los frentes que tienen vínculos más estrechos con el narcotráfico. Ya hay disidencias en algunos frentes de las FARC, y a esto se suma la salida de las filas de cinco poderosos mandos medios conocedores del negocio de la coca.
También preocupa que otros actores armados ocupen los vacíos que dejen las FARC y capitalicen la falta de opciones claras para comunidades que siguen dependiendo de la ilegalidad.
Las dudas también recaen sobre el Estado y sobre su capacidad para llegar a la periferia, ocupar las zonas que dejarán las FARC e integrar territorios que históricamente han permanecido aislados del desarrollo. Hasta ahora su presencia ha sido incompleta, pues ha estado casi exclusivamente en función de la guerra contra las drogas y la lucha contrainsurgente. Este es el Estado que comenzará a implementar lo acordado. De ahí que su propia transformación sea necesaria para avanzar en este proceso.
La pregunta que se abre para 2017 no es solo si la guerrilla cumplirá, sino si el Estado será capaz de establecer un vínculo con las comunidades y llevar bienes y servicios donde hasta ahora no ha podido hacerlo.
Ante este reto enorme, preocupa que funcionarios del gobierno y de la rama judicial insistan en que la paz de Colombia solo será sostenible si se acaba la coca. El verdadero problema no son las matas, sino las condiciones en las que viven quienes las cultivan. Se corre el grave riesgo de que el éxito del proceso con las FARC se mida a partir de cuánto han decrecido las plantaciones de coca, una tarea que para ser sostenible demanda tiempo y esfuerzo, pero que además debe ser considerada como un medio y no como un fin.
La fumigación no es una solución, solo una respuesta pasajera a un problema complejo
¿Cómo cambiar el rumbo?
A través de un comunicado, el gobierno y las FARC anunciaron el inicio de un esfuerzo conjunto para la sustitución de cultivos en once veredas de Briceño (Antioquia). Meses antes las partes habían acordado el desminado de este territorio, controlado por el Frente 36 de las FARC.
Esta experiencia ha mostrado las dificultades que enfrentará el Estado para avanzar en la implementación de los acuerdos, pero también las oportunidades que ofrece el desarme de las FARC. A partir del acompañamiento que la Fundación Ideas para la Paz (FIP) ha hecho de este proceso, es posible identificar algunas claves que definirán el rumbo que tome la implementación de los acuerdos y, con ella, el futuro de la política de drogas en Colombia:
El crecimiento de los cultivos ha sido acelerado, pero su decrecimiento se dará lentamente y demandará tiempo.
Sin seguridad rural todo esfuerzo por copar el territorio será pasajero. Sin embargo, la seguridad es un medio más no un fin en sí mismo.
Las comunidades están dispuestas a sustituir los cultivos solo si el Estado ofrece alternativas concretas de ingresos.
La participación de las administraciones municipales y departamentales es fundamental. Sin ellas la implementación de los acuerdos irá contra la corriente.
Formalizar la propiedad sobre la tierra puede ser un instrumento efectivo para la sustitución, siempre y cuando esté acompañada por programas de desarrollo rural que permitan la producción y la integración a los mercados.
La compra de la coca por parte del Estado es una opción que debería considerarse, estudiando sus limitaciones y riesgos.
La fumigación no es una solución, solo una respuesta pasajera a un problema complejo.
El sometimiento a la justicia de las bandas criminales es una oportunidad para el fortalecimiento del Estado en los territorios, siempre y cuando este sea capaz de tener una presencia efectiva.
No es posible avanzar sin medidas concretas contra la corrupción.
La tarea es transformar los territorios. La ausencia de cultivos será una consecuencia de ello.
El gobierno tiene dos opciones: sentar las bases para superar el problema de las drogas en los territorios a través de la implementación de los acuerdos de La Habana, o ceder ante las presiones que exigen respuestas inmediatas al crecimiento de los cultivos ilícitos, aplazando de nuevo la construcción de Estado en los territorios. El primer camino podría ser el gran legado del presidente Santos, el segundo, su resignación.