“Inundados de coca”, advierte en su primera página uno de los principales diarios de Colombia, para dar cuenta del incremento de los cultivos de coca. Puede que como titular funcione, pero da una imagen errada de cuál es el desafío: el problema es tan grande que cualquier cosa que se haga será insuficiente. Sin embargo, la evidencia muestra que los cultivos se concentran en determinados territorios y de manera persistente. Su distribución no es aleatoria, sino que responde a dinámicas locales que requieren de respuestas concretas.
Según el Sistema de Monitoreo de la Oficina contra las Drogas y el Delito (SIMCI), 16% de los municipios en Colombia tienen cultivos de coca. Pero solo 10 de ellos concentran el 45% de hectáreas sembradas: casi la mitad de la producción se da en el 0,8% de los municipios del país. En esos municipios, las plantaciones se concentran en un conjunto específico de veredas. El problema está claramente focalizado.
Esta concentración, además, es persistente. Según el SIMCI, 86% de los cultivos de coca ha estado en los mismos lugares desde hace más de 10 años. Eso no significa que sea un desafío estático, sin variaciones regionales. Por ejemplo, en 2021, el crecimiento de las hectáreas sembradas se dio con mucha fuerza en los municipios del Pacífico nariñense, mientras que en El Catatumbo, en la frontera con Venezuela, el alza de los cultivos fue menos notoria.
Es equivocado entonces decir que Colombia está nadando en coca. Esta manera de entender este desafío ha sido parte del problema, con intervenciones del Estado y programas de la cooperación internacional que han errado en la focalización.
Un ejemplo es el uso deliberado de la erradicación forzada, con metas que se han establecido sin un criterio territorial claro. Por ejemplo, en 2021 el uso de esta herramienta fue bajo en enclaves cocaleros como El Catatumbo, mientras en zonas con un número bajo de hectáreas se utilizó intensamente, a tal punto que resultan sospechosas las altas cifras reportadas.
Algo similar ocurre con los programas de desarrollo alternativo (PDA). Un análisis realizado por la Fundación Ideas para la Paz muestra que antes de la implementación del Acuerdo de Paz, el 73% de las veredas con PDA no tenían cultivos de coca (el 54% se encontraba a 10 kilómetros o menos de las áreas con coca). Este porcentaje cambió a partir de 2016, con la implementación del Programa de Sustitución PNIS, ya que el 72% de las veredas donde comenzó a operar tenían cultivos de coca. No obstante, en este caso, la focalización estuvo mediada por los incentivos que produjo el anuncio temprano de beneficios materiales para las poblaciones que tuvieran cultivos de coca, en medio de las negociaciones del gobierno con las FARC.
Sumando la erradicación forzada y el desarrollo alternativo, el resultado es un mapa disperso de intervenciones no continuas y fragmentadas, que tienen poco impacto".
En todo caso, en el año de mayor cobertura de los programas de desarrollo alternativo del gobierno nacional, la focalización llegó a menos de una cuarta parte de los territorios con cultivos de coca. Y antes de la implementación del PNIS esta cifra era inferior al 5%.
Sumando la erradicación forzada y el desarrollo alternativo, el resultado es un mapa disperso de intervenciones no continuas y fragmentadas, que tienen poco impacto. Por lo tanto, no es de extrañar que Colombia haya llegado en 2021 al punto más alto el número de hectáreas de coca, en una trayectoria ascendente que comenzó en 2013.
El capítulo más reciente de esta historia es el cuatrienio del presidente Duque, quien se propuso aplicar al pie de la letra el libreto de la guerra contra las drogas, aunque no con todas las herramientas a su disposición. Sin contar con la aspersión aérea, que fue suspendida en 2015, Duque apostó por el uso intenso de la erradicación forzada. Peor no podría ser el balance, a tal punto que el mandatario prefirió engavetar las cifras y pasarle la papa caliente al próximo gobierno.
Ahora, con el anuncio reiterado por la administración del presidente Petro de que Colombia no avanzará hacia el mercado legal de la cocaína, el país se encuentra en un sándwich: entre el fracaso de la “guerra contra las drogas” y la puerta cerrada a la regulación. Si el país se sigue moviendo en el carril de la prohibición ¿cuáles son las opciones?
La carta que se tiene a la mano es la implementación del Acuerdo de Paz. El problema es que bajo el actual esquema del PNIS, se requerirían algo más de 1,5 billones de pesos para cumplirle a las familias que hacen parte del programa, en municipios en lo que ya fueron erradicados voluntariamente los cultivos de coca. Ampliar el Programa, con nuevas vinculaciones, exigiría un presupuesto que el Estado no tiene, todo para continuar con un modelo con conocidos problemas de origen.
Es aquí cuando adquiere relevancia la discusión sobre la focalización. Por un lado, está la lógica de los “mangos bajitos”, las “victorias tempranas” que suenan atractivas para gobiernos que tienen cuatro años para mostrar resultados. Según esta fórmula, las intervenciones deben darse donde haya condiciones para que funcionen. De otro lado, se encuentran las grandes apuestas de transformación que por lo general terminan en un nombre rimbombante en el que se empaquetan los planes sectoriales. El conocido desfile de chalecos, sin un orden, ni guía estratégica.
El desafío está en encontrar un camino intermedio en el cual se avance de manera progresiva, mostrando resultados, sin abandonar la perspectiva de largo plazo. Para esto, en lugar de perdernos en la idea de que estamos “inundados” de coca, la discusión debería partir de la focalización, con respuestas diferenciadas en los territorios, que tengan como base el diálogo con los actores locales sobre los problemas concretos.
Para empezar, ganaríamos mucho si el Estado y la cooperación logran articularse, rompiendo la inercia y aprendiendo de los errores. Hay que redefinir el modus operandi, porque la dispersión de iniciativas y proyectos, bajo el paraguas de lo “holístico” e “integral”, no ha funcionado. Estamos inundados de buenas intenciones, pero con pocos resultados que logren sostenerse en el tiempo. Y la historia podría repetirse.