La firma del Acuerdo de Paz en 2016 representó una esperanza para las comunidades más afectadas por el conflicto, quienes vieron en él una garantía para la seguridad de los territorios y una oportunidad para superar las brechas de pobreza y debilidad institucional. Tras siete años, vale la pena hacer un corte de cuentas, evaluar las disposiciones, metas y plazos del Acuerdo, y reconocer que es necesario plantear en la agenda política del país la importancia de ampliar el plazo de cumplimiento de estos compromisos. Respetar la palabra del Estado es clave para mantener y fortalecer su legitimidad, especialmente ante las negociaciones con otros grupos armados que actualmente están en curso y, aún más importante, honrar la palabra empeñada es esencial para mantener viva la confianza de quienes han vivido y resistido el conflicto.
Después de siete años, la implementación del Acuerdo ha pasado por tres gobiernos: el primero gastó su capital político negociando y no tuvo suficiente fuerza para implementar lo acordado en un ambiente de mucha polarización; el segundo, elegido con las banderas del ‘No’, prometió hacer trizas lo pactado; y el tercero, el de un presidente ‘amigo’ del Acuerdo, pero que decidió volcar sus esfuerzos en una política de paz más ambiciosa que ha terminado por opacar la importancia de ejecutar los compromisos asumidos en 2016. Tras ese recorrido, el panorama de la implementación es agridulce.
Hay avances que se deben reconocer y esfuerzos que mantener. Gracias al Acuerdo de Paz se logró la dejación de armas de la guerrilla más antigua del continente, aproximadamente 13.000 personas que, en su mayoría y a pesar de los obstáculos, se mantiene en el proceso de reincorporación. También permitió el desarrollo de procesos participativos históricos que resultaron en la elaboración de los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET), un instrumento de planeación participativa en los territorios del país más afectados por la guerra. Y produjo la creación y funcionamiento de un sistema de justicia transicional sui generis, que combina mecanismos judiciales y extrajudiciales –basados en un paradigma de justicia restaurativa– para satisfacer los derechos de las víctimas.
Sin embargo, existen compromisos en los que los rezagos son evidentes. Hay un deterioro drástico de las condiciones de seguridad en algunos territorios y un fortalecimiento de los grupos armados que ocuparon las áreas que dejaron las FARC; los mecanismos de acceso a la tierra y de reparación a las víctimas han avanzado muy lentamente; el proceso de reincorporación sigue enfrentando desafíos de seguridad y de sostenibilidad; y el país continúa afectado por el problema de las drogas ilícitas al que el Acuerdo intentó dar solución. Sin duda, aún estamos lejos de materializar las transformaciones que se esperaban.
Tras siete años, hay que reconocer que es necesario plantear en la agenda política del país la importancia de ampliar el plazo de cumplimiento de estos compromisos"
Respecto a las disposiciones que buscan garantizar el acceso a la tierra y disminuir las brechas entre el campo y la ciudad, hay un atraso significativo: de 3 millones de hectáreas que debían ingresar al Fondo de Tierras en 12 años, han ingresado cerca de 2,2 millones, pero solo se han entregado cerca de 20.000 hectáreas, es decir, menos del 1%. A esto se le suma que, según la Procuraduría, buena parte de la tierra ingresada al Fondo ya está ocupada o no es adjudicableY de 7 millones de hectáreas que el Estado se comprometió a formalizar en 10 años, van [1].
También se ha incumplido en la implementación del Plan de Zonificación Ambiental y del catastro multipropósito, que debían haberse ejecutado en su totalidad en los primeros dos años tras la firma, y que se idearon con el fin de delimitar la frontera agrícola y reducir los conflictos de uso y propiedad de la tierra. Desde la firma del Acuerdo, solo el 16% de municipios tiene catastro multipropósito actualizado y el Plan de Zonificación Ambiental adoptado por el Ministerio de Ambiente no tiene el suficiente detalle para incidir en el ordenamiento ambiental subregional y municipal.
La reducción de la pobreza, que se buscó a través de los PDET y de los Planes Nacionales Sectoriales, tiene resultados ambiguos: por un lado, sobre la meta de reducir la pobreza multidimensional a la mitad en 15 años, a 2022 se había logrado un avance mayor al esperado, pues el Índice de Pobreza Multidimensional se ubicó en 27,3%, es decir casi 8 puntos porcentuales por debajo de la meta esperada para ese año, que era de 35%. En contraste, no se lograron avances frente a la medida de pobreza extrema, en parte debido a la pandemia del covid-19. De hecho, en 2020, el indicador de pobreza extrema se ubicó en 17,6%, 5 puntos porcentuales por encima de la meta prevista.
La reincorporación enfrenta un panorama similar: si bien hay avances significativos, especialmente en la entrega de renta básica a los firmantes y en el desembolso de proyectos productivos, lo cierto es que la política de reincorporación social, política, económica y comunitaria –que se pensó para implementarse en ocho años[2]– está muy lejos de dar resultados sostenibles que les permitan a los reincorporados construir un proyecto de vida lejos de las armas. A esto se le suma que los firmantes siguen enfrentando amenazas de seguridad, lo que acentúa el riesgo de que la reincorporación no sea sostenible.
Respetar la palabra del Estado es clave para mantener y fortalecer su legitimidad, especialmente, por las negociaciones con otros grupos armados que están en curso"
Las medidas para solucionar el problema de las drogas ilícitas fallaron. Aunque el Plan Marco de Implementación del Acuerdo planteó que para 2022 los territorios en los que se implementa el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS) estarían 100% libres de cultivos ilícitos, lo cierto es que a hoy el número de hectáreas de hoja de coca en el país ha crecido. De hecho, en los municipios en los que se implementó el PNIS había 141.397 hectáreas de cultivos de coca a 2022[3]. Lo anterior se debe, en parte, a los incumplimientos del Estado en su compromiso de llevar a los territorios programas de desarrollo alternativo que generaran ingresos a las familias campesinas que dependían de estas economías en el corto y mediano plazo. Esto se suma a que el deterioro de las condiciones de seguridad en algunos territorios ha llevado a que las economías ilícitas se fortalezcan.
En materia de satisfacción de los derechos de las víctimas, el avance también es ambivalente: por un lado, aunque la Comisión de la Verdad necesitó unos meses adicionales, cumplió con su propósito de publicar un informe final sobre lo ocurrido en el marco del conflicto y produjo unas recomendaciones para la no-repetición. Asimismo, la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP) –a pesar de los obstáculos que puso el Gobierno anterior con las objeciones a la Ley Estatutaria– ha avanzado en su tarea de investigar los hechos más graves y representativos del conflicto abriendo 11 macrocasos. Sin embargo, tras cinco años de su entrada en vigencia (es decir, la mitad del tiempo de funcionamiento previsto para la JEP), este tribunal aún no ha emitido sanciones. Las víctimas y la sociedad civil exigen que se tomen decisiones de fondo en el corto plazo y se sancione pronto a los máximos responsables de estos crímenes.
Frente a la reparación integral y la búsqueda de desaparecidos, el panorama es desalentador. Si bien se prorrogó la Ley de Víctimas –tal y como se acordó en La Habana– el plazo de 10 años de extensión es insuficiente para reparar integralmente a todas las víctimas: a los ritmos de ejecución actual, se necesitarían 60 años para entregar solamente la indemnización a todos los beneficiarios. Y la cosa no escampa en materia de búsqueda: la Unidad de Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas, que tiene un plazo de 20 años de funcionamiento, ha establecido un universo de más de 100.000 desaparecidos, pero –tras 5 años desde su creación– se han recuperado 1.114 cuerpos y se han acompañado 235 entregas dignas y 15 reencuentros de personas encontradas con vida[4].
Los compromisos en materia de género y del enfoque étnico son los más rezagados: por ejemplo, según el Instituto Kroc, mientras que el 31% de las disposiciones del Acuerdo de Paz han sido completadas, apenas el 13% de las disposiciones étnicas está en la misma situación[5]. Los rezagos, si bien son transversales a todos los puntos del Acuerdo, en el caso de los compromisos étnicos se concentran en la Reforma Rural Integral, participación política y reincorporación. Las medidas del Acuerdo con enfoque de género enfrentan una situación similar, por lo que se prevé una gran dificultad para cumplir estos compromisos en los plazos acordados[6]. A esto se le suma el reto de que, frente al enfoque étnico, hay una baja capacidad de las entidades para implementarlo y ausencia de información precisa que dé cuenta de los indicadores que les hacen seguimiento a estos compromisos.
Todos estos rezagos dan cuenta de cómo, tras los obstáculos presentados, el tiempo previsto para cumplir las diferentes disposiciones del Acuerdo será insuficiente para materializar las transformaciones propuestas en el Acuerdo. Por eso, vale la pena abrir la discusión sobre las capacidades y tiempos que necesita el Estado para cumplir lo que se acordó, porque sin duda una postura derrotista –que nos lleve a frustrar las expectativas de quienes le apostaron a la paz– será el camino al fracaso de este y futuros acuerdos.