Más de lo mismo
En buena hora el presidente Santos volvió a poner sobre la mesa el tema del control del comercio de armas de fuego, al declarar su disposición a liderar la discusión sobre este asunto en Naciones Unidas. El gobierno aspira a que Colombia juegue un papel destacado en la conferencia donde se examinará el Tratado de Comercio de Armas (ATT, por su nombre en inglés) que tendrá lugar a mediados de marzo y ha sido precedida de una serie de consultas desde 2006.
Esto le suena bien a la galería y envía el mensaje de que el gobierno está preocupado por la proliferación de armas de fuego importadas – en su mayoría ilegales- y por su incidencia sobre los homicidios en Colombia.
Francisco Lloreda, Alto Consejero para la Convivencia y la Seguridad Ciudadana, también anunció una reforma de la legislación en la materia, que pretende imponer más restricciones a la tenencia y al porte de armas, y la realización de un censo de proyectiles.
Resulta oportuno reabrir el debate sobre este tema, pero es lamentable que al hacerlo se repitan las mismas recetas, sin ofrecer un balance basado en la evidencia empírica sobre el impacto, tanto de los instrumentos internacionales promovidos y adoptados por Colombia durante los últimos quince años, como del entramado de normas e iniciativas adoptadas en el plano nacional y en el local desde principios de los años noventa.
Ya lo dijo Einstein: “es una locura seguir haciendo lo mismo y esperar resultados diferentes”.
Colombia se destaca
El gobierno colombiano se propone pues tener un papel destacado en la adopción de otro instrumento internacional — en este caso el ATT- cuyo borrador fue redactado en el marco de la conferencia de la ONU que tuvo lugar en julio de 2012.
Hay que decir que el ATT se enfoca principalmente en las armas convencionales, a saber: tanques de guerra, vehículos de combate blindados, sistemas de artillería de gran calibre, aviones de combate, helicópteros de ataque, barcos de guerra, misiles y lanzamisiles. Las armas pequeñas y ligeras, que son las verdaderamente problemáticas en Colombia, sólo se enuncian en un último lugar y el asunto de las municiones ni siquiera se menciona.
Cabe además preguntarse por el impacto de los otros instrumentos internacionales previamente adoptados por Colombia, y particularmente de aquellos donde el país ha jugado un papel protagónico, como el Programa de Acción para Prevenir, Combatir y Erradicar el Tráfico Ilícito de Armas Pequeñas Ligeras en todos sus aspectos (PoA).[1]
En 2001, el entonces vicecanciller de Colombia, Camilo Reyes, presidió la conferencia de Naciones Unidas que originó este programa. El liderazgo colombiano se ha mantenido en la medida en que el país patrocina — junto con Japón y Sudáfrica — la Resolución sobre Tráfico Ilícito de Armas Pequeñas y Ligeras, que se presenta cada año en la Asamblea General de Naciones Unidas.
Colombia aparece formalmente entre los países con un alto nivel de aplicación del PoA, según se desprende de un informe reciente, preparado por el Small Arms Survey sobre el avance mundial de este programa.
El país ha cumplido con aspectos claves al crear en 2006 un organismo de coordinación interinstitucional (el Comité de Coordinación Nacional para la Prevención, Combate y Erradicación del Tráfico Ilícito de Armas Pequeñas y Ligeras en todos sus aspectos, mejor conocido como el Comité TIA[2]). También lo ha hecho en lo que tiene que ver con la adopción de leyes y reglamentos sobre fabricación, transferencias internacionales, gestión de existencias, incautación, expropiación y recogida, y el marcaje y registro.
Estos desarrollos normativos han tenido como punto de partida la Constitución de 1991 y un estricto marco legal sobre armas, municiones y explosivos establecido desde principios de los años noventa (decretos 2535 de 1993 y 1809 de 1994), el cual establece que el Estado es el único facultado para introducir, fabricar y tener la propiedad de las armas de fuego en el país.
¿Falta de recursos… o de compromiso?
Hasta aquí todo parece bien, pero en la práctica encontramos que el Comité TIA — cuya tarea básica era trazar un Plan Nacional para Prevenir, Combatir y Erradicar el Tráfico de Armas — se tomó casi tres años en hacerlo. Y encontramos que este plan, aprobado en marzo de 2009, no se ha puesto en práctica en aspectos tan importantes como elaborar “un diagnóstico integral” y crear un sistema de información único sobre armas ilegales.
Más aún, el último informe de Colombia sobre la aplicación del PoA — presentado a mediados del 2012 — cierra con un lacónico “falta de recursos”, como el mayor obstáculo para su aplicación, lo cual dice mucho de la falta de compromiso del gobierno.
En cuanto a la iniciativa anunciada por el Alto Consejero Lloreda, especialmente en lo que atañe a reformar la legislación para hacer más restrictivo el porte de armas y realizar un censo de proyectiles, surgen dos observaciones:
La primera tiene que ver con el impacto sobre la violencia de las medidas de restricción al porte de armas promovidas de tiempo atrás por gobernadores, alcaldes y la Policía.
Por ejemplo, en el caso de la restricción promovida por el alcalde Petro al comenzar su mandato, no hay ninguna evidencia empírica que abone la existencia de una relación de causalidad entre dicha medida y el descenso de los homicidios en la ciudad durante 2012. De hecho, durante ese año la proporción de homicidios que se comete con arma de fuego en la ciudad no cayó particularmente con respecto al 2011.
Otro elemento que pone en tela de juicio la aplicación de esta medida es que no hubo cambios significativos en los registros de la Policía sobre incautaciones de armas de fuego en la ciudad durante ese año. Claramente, aquí hay un problema de aplicación de la norma que no necesariamente cambiaría con una reforma legal.La segunda observación se refiere a la propuesta del censo de proyectiles, que en esta oportunidad ojalá se desarrolle plenamente y se aplique para todas las armas, tanto las que están en manos de civiles, como las de dotación de las Fuerzas Armadas.
Esta iniciativa — que sin duda sería de gran utilidad para esclarecer crímenes que involucran armas de fuego — viene planteándose desde las épocas de la Estrategia Nacional contra la Violencia del gobierno Gaviria.
De hecho desde la primera mitad de los noventa se introdujo al país el Sistema Integrado de Identificación Balística (IBIS, por su nombre en inglés), que es clave para cumplir dicha función. Sin embargo, la adopción del IBIS ha sido muy limitada y en algunos casos críticos, como el de Cali, dejó de funcionar hace cerca de diez años, debido a la consabida falta de recursos.
En fin, bienvenidos los ajustes normativos y la intención de promover los intereses del país en esta materia en la agenda internacional. Pero si hay voluntad política real de mejorar el control a las armas de fuego, ya es hora de pasar de lo formal a los resultados concretos.