En las democracias contemporáneas, la misión y actividades de las fuerzas de policía están detalladamente reguladas de forma tal que cumplan con los fines, valores, principios y reglas democráticos, así como con la protección de los derechos humanos. En consecuencia, existen numerosas normativas internacionales y locales que ponen especial énfasis en la regulación del uso proporcionado de la fuerza —y como último recurso— para desplegar las funciones policiales y garantizar la convivencia ciudadana.
Aun así, el abuso de la fuerza por parte de la Policía ha sido un tema continuo de discusión en diversos contextos democráticos y ha estado acompañado de numerosas propuestas de reforma policial, usualmente de la mano con nuevas regulaciones. Sin embargo, estas reformas no han dado los resultados esperados pues los abusos policiales siguen presentándose de forma reiterada en diversas democracias del mundo (White y Escobar 2021: 12-13). Colombia no es la excepción: según el Banco de Datos y Violencia Política del CINEP y el Programa por la Paz (2021), de los entes estatales colombianos, la Policía Nacional fue quien presuntamente violó más derechos humanos durante el primer semestre de 2021, con 926 víctimas.
Los factores que explican la divergencia entre la normatividad vigente y las prácticas operativas de la Policía con respecto al uso de la fuerza han sido objeto de discusiones académicas y debates públicos. La identificación y análisis de estos factores son fundamentales para decidir cuáles son las variables claves de un proceso de reforma a la institución que tenga como fin reducir y prevenir los casos de abuso de la fuerza y de violaciones de derechos humanos. Una de las propuestas de reforma más recurrentes ha sido la de fortalecer los controles externos (ejercidos por funcionarios civiles y la ciudadanía) sobre las conductas de los policías. Tales tipos de reforma suelen ir acompañados de una regulación cada vez más detallada de las funciones de policía (especialmente con respecto al uso de la fuerza), así como de la intensificación y sofisticación de mecanismos de vigilancia y control externos (operativos, disciplinarios y penales) con el fin de reducir los abusos policiales y la impunidad que frecuentemente los rodea.
Esta estrategia parte del presupuesto de que los policías, al ser agentes racionales y persuasibles, responderán positivamente frente a la amenaza de investigaciones y sanciones si no se comportan de acuerdo con las reglas. Sin embargo, a pesar de que reformas de este tipo se han venido aplicando en distintas partes, incluida Colombia (pero con diversos grados de recursos, compromiso político y resultados), los abusos policiales se siguen presentado de forma recurrente, lo que mina la confianza ciudadana en las fuerzas de policía y los mecanismos institucionales para controlarla. Algo que, a su vez, afecta de forma seria su legitimidad[1] entre la población.
En esta discusión, un aspecto vital que suele ser dejado en segundo plano es el impacto de la cultura organizacional[2] de la Policía sobre el comportamiento de sus agentes y, por lo tanto, sobre el incumplimiento de las normas que los regulan. Atributos negativos de la cultura policial, como una actitud de “ellos y nosotros” o un “código de silencio”, donde la lealtad se valora por encima de la integridad y el compromiso con los valores y normas que guían la organización (White y Escobar 2021:13, 43), suelen contribuir a los abusos policiales y a su impunidad, por más que se implementen controles externos.
Como indica la teoría de la asociación diferencial (Sutherland y Cressey 1966), en una organización social en la que las definiciones favorables a la violación de las reglas son más intensas que aquellas desfavorables a su rompimiento, resulta predecible que quienes forman parte de tal organización estén más inclinados a incumplir las reglas, por más que sepan de su existencia y que hayan sido entrenados para conocerlas y aplicarlas. Por lo tanto, estas conductas desviadas no son el producto de una falta de entrenamiento social o del comportamiento aislado de unos pocos (la teoría de “las manzanas podridas”); por el contrario, son el resultado del aprendizaje de una serie de técnicas, motivos, impulsos, actitudes y racionalizaciones que incentivan dichas conductas.
Este proceso de aprendizaje contrario a los principios, valores y normas de una determinada organización social suele darse gracias a la asociación con otras personas en grupos personales íntimos.
El impacto del proceso de asociación diferencial sobre el comportamiento y actitudes de un individuo dependerá de la frecuencia, duración, prioridad e intensidad de dicha asociación (Sutherland y Cressey 1966). Todos estos factores de riesgo —que pueden llevar a actos de corrupción y abuso de la fuerza— suelen estar presentes en los cuerpos de policía. Los agentes trabajan con sus compañeros durante largas jornadas, con poca supervisión de sus superiores y en situaciones complejas y estresantes que pueden generar relaciones de camaradería y compañerismo, así como una fuerte presión de grupo para adaptarse a las normas informales que los rigen, las cuales, en varias ocasiones, son contrarias a las que guían a la organización. Esta cultura policial tiende a reproducirse ya que los policías nuevos que ingresan a la fuerza rápidamente entran en contacto con ella y suelen interiorizarla como una forma de adaptarse, protegerse y progresar en su trabajo.
Teniendo eso en cuenta, la forma más efectiva de desincentivar las conductas desviadas dentro de una organización social no es fortaleciendo la vigilancia y controles externos (basados en las amenazas de sanciones frente al incumplimiento de las reglas), sino creando los incentivos y condiciones necesarios para que las definiciones favorables al cumplimiento de las reglas sean más fuertes que aquellas dirigidas a su violación. Esto implica crear estrategias que tengan incidencia en las motivaciones, impulsos, actitudes y racionalizaciones que llevan a los individuos a comportarse de acuerdo con las normas y valores de la organización a la que pertenecen, más por identificación y compromiso con ellas que por temor a una sanción.
Dentro del contexto de este debate académico y de política pública, el presente análisis, el segundo de la serie FIP/FESCOL (ver el primer análisis AQUÍ), tiene como objeto hacer un aporte a la discusión sobre las reformas policiales que se requieren para mejorar el cumplimiento de las normas por parte de los agentes de policía, especialmente aquellas referidas al uso proporcional de la fuerza —y como último recurso— en situaciones de protesta social. Se sostendrá que tales reformas pueden ser más eficaces y costo-eficientes si se concentran en transformar positivamente en el mediano y largo plazo la cultura y dinámicas organizacionales de la Policía en lugar de enfocarse en propuestas más tradicionales.
Estas suelen centrarse en dos aspectos: primero, la mayor capacitación en derechos humanos y uso de la fuerza de los agentes de policía; y segundo, el robustecimiento de mecanismos externos de control y vigilancia, basados en investigaciones y sanciones disciplinarias y penales. Dichos componentes son importantes más no suficientes para cambiar positivamente el comportamiento de los agentes de policía de forma tal que se ciñan a las normas y que presten un adecuado servicio a la ciudadanía, particularmente en situaciones de protesta social.
Como se discutirá en la primera sección del documento, adoptar el modelo auto-regulatorio y de justicia procedimental puede ser una estrategia más eficaz para lograr este objetivo si se compara con el modelo de mando y control que suele protagonizar las discusiones sobre este tipo de reformas. A partir de este marco teórico, la segunda sección se centrará en el problema del ejercicio del poder policial frente a la protesta social y se mostrará cómo existen diversos modelos policiales para manejarla: algunos se basan en una respuesta militarizada/reactiva y otros en una cooperativa/preventiva. Mientras los primeros incentivan el escalamiento del conflicto, los segundos buscan prevenirlo y reducirlo. La tendencia predominante en muchos cuerpos de policía durante las últimas tres décadas ha sido la de adoptar un modelo híbrido, denominado pacificador, que aunque combina ambos tipos de respuesta, muestra una inclinación por la militarizada a través del uso reiterado de prácticas coercitivas.
En la tercera sección se mostrará cómo en Colombia ha imperado, desde la segunda mitad del siglo XX, un modelo militarizado de ejercicio del poder policial en general y del manejo de la protesta social en particular. Lo anterior ha dado lugar a altos niveles de desconfianza entre la Policía y los grupos de protestantes, así como a un escalamiento del conflicto entre ellos y al abuso de la fuerza policial en un ambiente institucional de alta impunidad. Todos estos factores han contribuido a los bajos niveles de confianza y legitimidad de la Policía entre la población. En la cuarta sección, a manera de conclusión, se sostendrá que para reformar de forma duradera el comportamiento de la Policía de manera tal que se reduzca y prevenga el abuso de la fuerza (particularmente frente a la protesta social), el modelo auto-regulatorio y de justicia procedimental es más costo-eficiente que el modelo militarizado de mando y control. Asimismo, el primero es afín al modelo de respuesta policial cooperativa/preventiva frente a la protesta social, por lo que adoptarlos de forma conjunta potencia sus efectos positivos y consolida un estilo democrático del poder policial. Además, se harán una serie de recomendaciones puntuales para hacer viable la aplicación efectiva de los modelos auto-regulatorio y de justicia procedimental y de respuesta policial cooperativa/preventiva frente a la protesta social.
En lo que sería un círculo virtuoso, la aplicación de los modelos auto-regulatorio y de justicia procedimental y de respuesta policial cooperativa/preventiva pueden generar transformaciones positivas en la estructura, cultura y prácticas organizacionales de la Policía que conduzcan a un menor rompimiento de las normas por parte de los agentes. Esto sin necesidad de mayores y más costosos mecanismos externos de control y vigilancia, lo que, a su vez, dará lugar a una reducción del nivel de desconfianza de la ciudadanía frente a la Policía.
Este proceso podría dar lugar a una mayor disposición de la ciudadanía a cooperar con la Policía, lo que propiciaría relaciones menos conflictivas entre una y otra, y la reducción de casos de abuso de la fuerza policial. Finalmente, tal dinámica podría contribuir a hacer más eficaz a la Policía en el cumplimento de sus objetivos misionales —entre ellos el servicio a la ciudadanía y el respeto de sus derechos— y a que alcance mayores niveles de legitimidad entre la población. Si la Policía goza de legitimidad entre la ciudadanía, esta estará más dispuesta a seguir las normas y a acatar las indicaciones de los agentes para garantizar la convivencia y el orden público dentro de un régimen democrático.