La focalización de los programas de Desarrollo Alternativo: lecciones de la última década

Los programas de Desarrollo Alternativo (PDA) pasaron de concentrarse mayoritariamente en veredas que se encontraban alrededor de las zonas con cultivos de coca –bajo el objetivo de la “contención”–, a veredas con una mayor cantidad de hectáreas sembradas, en el marco de la implementación del Acuerdo de Paz. Pero este cambio no obedeció a la aplicación clara y eficiente de criterios de focalización, sino a dinámicas políticas, institucionales y de seguridad, que influyeron en la toma de decisiones y terminaron marcando el desarrollo de estos programas.

Hoy, cuando Colombia ha llegado a su pico histórico de hectáreas de coca sembradas y en el marco de la Nueva Política de Drogas, el gobierno deberá tomar importantes decisiones sobre hacia dónde dirige los recursos y sus intervenciones. Lo ocurrido en la última década deja lecciones que deberían ser tomadas en cuenta para aumentar la eficacia, sostenibilidad y transparencia de lo que se hará en el ámbito del desarrollo alternativo. 

La FIP analizó la focalización de tres programas de desarrollo alternativo implementados en el periodo 2010-2020: el Modelo Posterradicación y Contención– MPC (2012-2016); el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos – PNIS (2017-presente); y el Programa Formalizar para Sustituir (2016-presente). En cada caso, identificó el contexto en el que fueron creados y los criterios de cobertura y focalización que fueron implementados. 

Con este informe, la FIP busca contribuir a las decisiones que debe estar tomando en este momento el gobierno frente a dónde y con cuáles comunidades avanzar en el tránsito a economías ilegales en el marco de la nueva política de drogas"

Como lo muestra el informe publicado por la FIP, en el marco del Acuerdo de Paz con las FARC y la implementación del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de uso Ilícito (PNIS), el Desarrollo Alternativo pasó de concentrarse en zonas que mayoritariamente no tenían cultivos de coca a municipios y veredas con cultivos (72% de las veredas del PNIS tenían plantaciones de coca). El desarme parcial de las FARC, con la mejora temporal de las condiciones de seguridad en las zonas de influencia, facilitó que el Estado pasará de una estrategia de contención alrededor de los núcleos cocaleros, a la intervención directa de las zonas afectadas por los cultivos de uso ilícito. 

Adicionalmente, los incentivos generados por los anuncios realizados en medio del proceso de paz (en mayo de 2004), con la promesa de beneficios materiales para las poblaciones que tuvieran cultivos de coca, no solo repercutió en el crecimiento de las hectáreas, sino que también influyó posteriormente en la selección de los municipios donde operaría el PNIS.

Este cambio en la focalización llevó además a que los Programas de Desarrollo Alternativo incrementaran el porcentaje de beneficiarios directamente ligados a los cultivos de coca. Mientras que entre 2013 y 2015 se estima que las familias que reportaron tener alguna relación con este cultivo en los PDA oscilaron alrededor del 40%, entre 2017 y 2020 este porcentaje ascendió al 68%. 

Lo que a primera vista parece deseable, revela dinámicas que han marcado la focalización del Desarrollo Alternativo en Colombia. Destacamos cinco: 

• La focalización del Desarrollo Alternativo solo ha abarcado una pequeña parte de las áreas con cultivos de coca. En el año de mayor cobertura (2018), esa focalización llegó a menos de una cuarta parte de los territorios con cultivos.

• Los criterios de focalización no han sido estables, en ausencia de una política de Desarrollo Alternativo del Estado con una perspectiva de largo plazo.

• La situación de seguridad y el rezago de infraestructura y bienes públicos han sido factores inhibidores que han influido en la focalización y en que se privilegie la perspectiva de los “mangos bajitos”.

• La secuencia y articulación con otras herramientas de la política de drogas, enfocadas en reducir los cultivos ilícitos, específicamente la erradicación forzada, ha generado tensiones con las comunidades e impactado la manera como se implementa el Desarrollo Alternativo.

• El enfoque ambiental se ha venido incorporando como criterio de focalización de los PDA, generando nuevos retos para el Estado.

Aprendizajes para seguir adelante

1. Partir de una teoría de cambio respaldada por recursos e indicadores para medirlos. La focalización no debe ser un punto de partida para comenzar a gestionar recursos, sino una herramienta para hacer un uso eficiente de las capacidades y presupuestos disponibles.

2. Se requieren mecanismos de coordinación interinstitucional. La implementación del Desarrollo Alternativo necesita la confluencia y el trabajo conjunto de diferentes agencias e instituciones para lograr un plan integrado, lo que puede implicar redirigir recursos.

3. Se necesita el involucramiento y participación de los actores locales. Cruzar variables y analizar indicadores es importante pero insuficiente. En este proceso deben participar las autoridades regionales y municipales, los líderes y las comunidades, guardando especial cuidado con el manejo de las expectativas.

4. Los recursos se deben enfocar en las zonas que tienen mayor vulnerabilidad, valorando las condiciones para desarrollar los programas. Esto no quiere decir que se deba esperar a que haya un contexto ideal, sino que se necesitan estrategias diferenciadas de acuerdo con el nivel de conflictividad y seguridad, que permitan ir avanzado progresivamente, siendo una prioridad la protección de las comunidades y los funcionarios.

5. Abarcar muchos territorios de manera simultánea puede dispersar las capacidades y recursos y reducir los impactos, por eso es necesario definir la secuencia de los programas, la manera de escalarlos y avanzar en un proceso de iteración en que se vayan haciendo ajustes.

6. El enfoque territorial debe guiar la focalización, poniendo el énfasis en las comunidades y no en las vinculaciones familiares o individuales. La unidad de focalización debe ser la vereda, comprendiendo el conjunto de personas que la habitan.

7. Los anuncios sobre la focalización pueden generar efectos adversos e incentivos perversos. Se recomienda tener bien definidos los parámetros de focalización y establecer límites geográficos y temporales, antes de publicar información sobre el programa.

8. Incluir el criterio ambiental, tomando en cuenta la delimitación de la frontera agrícola y las capacidades institucionales para avanzar en las áreas de especial importancia ambiental. 

9. La unidad municipal es muy extensa, por lo que se requiere diseñar y planear los programas de Desarrollo Alternativo a nivel de veredas (micro-focalización).

10. Garantizar la coordinación entre los programas y la erradicación forzada es clave para la generación de confianza y la sostenibilidad de los programas.

11. Sin un sistema de monitoreo y evaluación independiente, acompañado por veedurías, es difícil tener un manejo eficiente y transparente de los recursos. Sin esto se corre el riesgo de que se desvíen los recursos o se incurra en sobrecostos. 

Socialización del informe

El análisis se socializó el 20 de septiembre de 2023 en Bogotá. Participaron representantes de UNODC, Minjusticia, Centro de Estudios sobre Seguridad y Drogas (Cesed), GIZ, Policía Nacional entre otros. Este espacio sirvió para seguir retroalimentando el análisis y sumar ideas para generar cambios.