Ocho recomendaciones al gobierno para el tránsito de cultivos ilícitos a economías legales

El más reciente informe oficial de cultivos ilícitos en Colombia[1] reportó un máximo histórico del potencial de cocaína producida en el país en 2021 (1.400 toneladas), el aumento del área cultivada con coca (43%, para un total de 204.000 hectáreas), y alertó, por cuarto año consecutivo, sobre la tendencia a la concentración de los cultivos ilícitos en áreas históricamente afectadas. En 2017, el 22% del área con coca se concentraba en núcleos históricos de producción, mientras que en 2021 esta cifra alcanzó el 41%: más de 83.000 hectáreas tienen las condiciones para continuar fortaleciendo el cultivo y la producción de cocaína. 

Esto indica que las estrategias utilizadas durante más de dos décadas no han logrado afectar de manera sostenible los factores que explican la persistencia de los cultivos ilícitos y la preeminencia mundial de Colombia en este mercado ilegal. Según el informe, el 86,5% de los cultivos de coca en 2021 estuvieron en áreas que han tenido coca durante más de 10 años.

Los territorios y las comunidades afectadas por los cultivos ilícitos, así como las dinámicas del narcotráfico, requieren de una atención urgente, claramente definida y planeada, que inicie, facilite y apoye su tránsito a economías legales. Para ello, hay que tener en cuenta las experiencias y lecciones aprendidas del desarrollo alternativo, la erradicación y las estrategias de seguridad y política criminal.

Con este propósito, la FIP ha liderado el Diálogo sobre Cultivos Ilícitos y el Tránsito a Economías Legales, una iniciativa que convocó durante el 2021 y el 2022 a un grupo diverso de personas conocedoras de desarrollo rural, protección ambiental y seguridad. De esta conversación hicieron parte actores y expertos del sector privado, organizaciones de la sociedad civil, del Gobierno y de cooperación internacional con el fin de generar propuestas innovadoras para el tránsito de territorios con cultivos ilícitos a la economía legal.

Recomendaciones al Gobierno Nacional

Como resultado de ese diálogo, la FIP presenta al Gobierno Nacional ocho recomendaciones:

1. Diseñar una estrategia de transformación territorial focalizada y diferenciada por territorios que tenga en cuenta las necesidades y capacidades locales, articulando las agendas de desarrollo, ambiente y seguridad.

2. La agenda de seguridad debe tener como uno de sus propósitos principales aportar a la transformación territorial. Para ello, los indicadores de éxito y de gestión de las Fuerzas Militares y de la Policía deben mostrar su contribución a las condiciones que conduzcan a transformar los territorios focalizados. Su objetivo principal debe ser proteger a las comunidades. Dentro de una política criminal disuasiva, otros objetivos deben ser contener la corrupción del poder local y sus vínculos con grupos armados ilegales; la recuperación gradual del control territorial; y la disrupción del tráfico y producción de cocaína en eslabones y áreas geográficas estratégicas.  

3. La agenda ambiental debe ser una oportunidad para generar bienestar a las comunidades que habitan, ocupan y hacen uso de las áreas de importancia ambiental para el desarrollo económico del país (áreas protegidas, zonas de reserva forestal y áreas de territorios étnicos), y aumentar los esfuerzos de conservación y restauración de estas áreas. Todo ello a través de su uso sostenible mediante el desarrollo de los sectores de servicios, bioeconomía, educación e investigación, y del manejo de actividades agropecuarias y de economía campesina. Para lograrlo es necesario actualizar la normatividad ambiental, especialmente la que se relaciona con la gestión y el manejo de áreas protegidas y los derechos de las comunidades campesinas. Sería una oportunidad para contribuir con la conservación y armonizar los derechos del campesinado y del ambiente.

4. La agenda de desarrollo en estos territorios debe superar el modelo de desarrollo alternativo y de la sustitución para ser concebida desde una perspectiva amplia de desarrollo rural, superación de la pobreza y protección ambiental. El desafío es integrar y conectar zonas del país que dependen de la economía ilegal de las drogas, haciéndolas parte de las apuestas sectoriales y regionales de desarrollo, así como de la agenda agroindustrial del país.

   Para ello, es importante identificar las alternativas de tránsito a la economía legal, que no se restringen al ámbito agropecuario, con el fin de dar paso a un cambio sostenible de sistemas productivos diversos que sean acordes con la visión territorial de las comunidades, las capacidades endógenas de cada territorio, sus ventajas competitivas y oportunidades locales.  

   Esta agenda requiere de la presencia gradual del Estado en su conjunto, según las necesidades particulares de cada territorio, a través de mejoras progresivas en conectividad vial, acceso a comunicaciones y a crédito para pequeños productores, servicios públicos, servicios de justicia formal y alternativa, y de educación y salud, así como bienes públicos y ordenamiento social de la propiedad (incluyendo soluciones para las familias campesinas en zonas de reserva forestal).

5. Comprometer al Estado con una estrategia de transformación a largo plazo. Es muy difícil construir Estado y avanzar en el desarrollo de los territorios con los procedimientos administrativos y vigencias presupuestales tradicionales. El Gobierno Nacional debe plantearse hitos en periodos anuales, del cuatrienio y para el largo plazo, que garanticen el uso eficiente de los recursos y las capacidades de cada gobierno, y capitalicen los logros de los años y gobiernos anteriores. Para ello, recomendamos:

   • Vincular la banca de desarrollo al propósito de facilitar el tránsito de territorios focalizados hacia economías legales. Es necesario ampliar y conducir la oferta de crédito a la estrategia de transformación territorial.

   • Garantizar la financiación de actividades de transformación productiva en el largo plazo (cuatro años como mínimo), a través de los cambios normativos, regulatorios y administrativos. Se requiere un modelo de excepcionalidad que amplíe las vigencias presupuestales, promueva la articulación entre sectores y permita la inversión en zonas rurales.

6. Simplificar y robustecer la gestión del Estado para garantizar la eficacia de su gestión en los territorios. Para eso se necesita: 

   • Liderazgo de una entidad con capacidad, autonomía administrativa e influencia política sobre otros sectores, que tenga representación robusta y reconocida a nivel territorial.

   • Garantizar la gestión interagencial bajo el liderazgo de la entidad a cargo. Una estrategia de transformación territorial requerirá de la concurrencia de los sectores de Ambiente, Agricultura, Defensa, Comercio, Justicia y Ciencia, así como de entidades como la Agencia de Renovación del Territorio (ART). Los indicadores de gestión e impacto de las entidades deberán conducir a transformar los territorios focalizados.

   • Seguimiento a los avances, cumplimiento de hitos y resultados de la estrategia de transformación territorial por parte de la Presidencia de la República.

   • Definir y conseguir la aprobación de un presupuesto intersectorial que permita su ejecución en el cuatrienio, sin las limitaciones que imponen las vigencias presupuestales. Será necesario llevar a cabo reformas normativas que permitan agilizar y facilitar la gestión del Estado en los territorios.

   • Focalizar el territorio y priorizar la intervención de acuerdo con información de carácter técnico y territorial, y de decisiones políticas. Por ejemplo, una ventana de oportunidad muy importante en este momento es la falta de compradores de hoja de coca y pasta básica que se ha reportado en El Tambo (Cauca) y en Tibú (Catatumbo). De otro lado, son solo 12 los municipios que concentran el 50% de los cultivos de coca.

   • Simplificar procedimientos administrativos y burocráticos que ralentizan los procesos de contratación y la implementación, y favorecen la intermediación y la pérdida de recursos financieros y de recurso humano en trámites y procesos.

   • Trabajar en el fortalecimiento de las capacidades de los entes territoriales para que co-implementen la estrategia de transformación territorial desde sus competencias. El Gobierno Nacional deberá desarrollar un plan focalizado para transferir conocimientos y capacidades a las autoridades locales, así como mecanismos de incentivos fiscales que garanticen la participación y cofinanciación de los territorios. Todo ello con base en información sobre las capacidades administrativas y presupuestales actuales de gobernaciones y alcaldías, y de acuerdo con la focalización y priorización de territorios para implementar la estrategia de transformación territorial.

7. Reconocer a las comunidades como protagonistas de la estrategia de transformación territorial. Las comunidades son agentes de cambio, por eso es necesario:

   • Construir la estrategia a través de un diálogo respetuoso de saberes entre los conocimientos de las comunidades y la experticia técnica de la academia, el gobierno y la sociedad civil organizada.

   • Superar el modelo de asistencia técnica acompañado de subsidios y garantizar uno de transferencia de capacidades.

   • Brindar acompañamiento social y técnico priorizando asuntos como la educación financiera, el fortalecimiento asociativo y comunitario, la generación de conocimiento sobre comercialización en ciclos cortos y largos, los encadenamientos productivos y los planes de negocios.

   • Fortalecer modelos diversos de gobernanza, aprovechar la capacidad de regulación de las comunidades frente a los grupos armados ilegales, y no estigmatizar a los liderazgos comunitarios.

   • Generar y alimentar una relación de confianza con las comunidades.

8. Garantizar la participación eficaz de aliados clave de empresas y gremios, la academia, organizaciones de la sociedad civil y cooperación internacional. Estos sectores tienen el potencial de apalancar, apoyar, acompañar y dar continuidad a las iniciativas territoriales en asuntos como: i) Experimentación, investigación e innovación; ii) Creación de demanda, garantía de compra, generación de competitividad y productividad; iii) Fortalecimiento asociativo; iv) Pedagogía y capacitación; v) Monitoreo y evaluación; y vi) Construcción de confianza con las comunidades.

   La motivación de aliados externos para participar y la eficacia de su acompañamiento dependerá de que la estructura de planeación y liderazgo de la estrategia de transformación territorial les garantice que contribuyan de manera directa a los objetivos y a los indicadores de éxito definidos.

Una oportunidad política

El gobierno del presidente Gustavo Petro abre una oportunidad política para concretar las aspiraciones de cambio de la política de drogas a través de un proyecto de construcción del Estado que avance en la transformación territorial, y que tenga como objetivos el desarrollo y bienestar de las comunidades en armonía con la naturaleza.

Los nuevos lineamientos para la política de drogas y las bases del Plan de Desarrollo proponen una política con enfoque territorial, ambiental y diferencial basada en el cuidado de la vida, con medidas para la inclusión productiva y social, y la reducción de la violencia generada por actores criminales que se lucran de las actividades ilegales.

Ahora, es necesario que la política de drogas se concrete en una visión compartida del Gobierno en su conjunto que focalice y defina acciones específicas que tengan en cuenta las diferencias territoriales, proponiendo cambios precisos, progresivos y sostenibles. La demanda de las comunidades continúa siendo la misma: que el Estado cumpla sus funciones básicas. Es el momento de hacerlo, tomando en cuenta las lecciones aprendidas, con una apuesta decidida por la transformación de los territorios.