El pasado 5 de agosto las delegaciones del Gobierno Nacional y las FARC anunciaron 23 protocolos y dos anexos que concretan y complementan lo pactado sobre cese al fuego y de hostilidades y la dejación de armas de la guerrilla. Estos incluyen, en términos generales, reglas, cronogramas y procedimientos sobre al menos siete aspectos fundamentales:
El intercambio y flujo de información entre las partes antes y durante la ejecución de los procesos
Los tiempos exactos en los que deberán llevarse a cabo
Las acciones prohibidas como parte de la cesación del fuego y las hostilidades
Las normas que regirán el funcionamiento de las zonas y puntos transitorios donde se efectuará todo el proceso
Los esquemas de protección y seguridad que acompañarán a las partes
Cuestiones logísticas
Descripción detallada de cada una de las fases del desarme
Sin duda es un paso importante en el camino hacia la firma del acuerdo definitivo porque ayuda a comprender mejor el alcance de lo que ya se ha pactado en materia de cese al fuego y dejación de las armas, un proceso complejo y altamente exigente desde el punto de vista operativo y logístico. Sin embargo, tras analizar el contenido y las declaraciones que prosiguieron al anuncio, quedan sobre la mesa algunas inquietudes que hacen que el balance sea ambivalente.
Avances con matices
Reglas del juego claras, articulación y compromiso: Desde la FIP hemos insistido en que para que este tipo de procesos sea viable y exitoso, uno de los requisitos fundamentales es que todas sus fases –planeación, ejecución y evaluación– se guíen por reglas del juego claras y compromisos específicos para cada una de las partes involucradas (Gobierno, FARC y ONU como tercero neutral que actúa como verificador). Los protocolos acordados fijan una hoja de ruta que en principio honra este principio, al punto que el nivel de detalle hace suponer que, respecto a otros procesos en el mundo, se trata de un diseño muy minucioso.
Esto puede tener una desventaja. Con tantas tareas y responsabilidades se corre el riesgo de que si no hay una debida y eficaz articulación entre los principales actores y entre estos y otras instancias incluidas, el proceso puede sufrir contratiempos indeseables. De ahí la importancia de que las partes se comprometan a interiorizar y acatar debidamente todas las obligaciones y reglas fijadas.
Participación de las milicias: Según los protocolos, sí habrá desplazamiento de las milicias a las zonas de concentración (Protocolo Rutas de Desplazamiento). Esto representa un gran avance que ayuda a aclarar algunas dudas que desde la FIP hemos planteado, respecto a si se sabrá cuántos y quiénes son. Entre otras razones porque de esta manera se contribuye a mitigar el riesgo de la posible criminalización de estos sectores después de la firma del acuerdo y a garantizar su participación en el sistema integral de verdad, justicia, reparación y no repetición (SIVJRNR).
Sin embargo, lo pactado da lugar a por lo menos tres preguntas:
¿Qué mecanismos se aplicarán para comprobar que efectivamente estas personas sean milicianos y evitar que se sumen “colados” al proceso?
¿Se incluirán a los miembros del Movimiento Bolivariano para la Nueva Colombia (MBNC) y del Partido Comunista Clandestino de Colombia (PC3), que viven en ciudades como Bogotá, Cali y Medellín y que hasta ahora son desconocidos por la mayoría de colombianos?
¿Qué medidas de seguridad se pondrán en marcha para salvaguardar la identidad e integridad de los milicianos, en especial, de aquellos que participen de algún programa de reincorporación, junto con o paralelamente a las demás estructuras armadas?
Según los protocolos, sí habrá desplazamiento de las milicias a las zonas de concentración
Contacto directo y constante con las autoridades y comunidades: En la FIP también hemos enfatizado en que es fundamental la activa participación de la sociedad civil y las autoridades en la implementación del cese al fuego y el desarme, un tema que se incluyó de manera muy precisa en los protocolos y acuerdos (Comunicado Conjunto # 83). De hecho, cabe destacar el rol multifuncional que el Gobierno y las FARC van a dar a los gobiernos locales, a las organizaciones sociales y a las comunidades, primero, como fuentes de información para el monitoreo del proceso, segundo, como veedores del avance y cumplimiento de los objetivos, tercero, como difusores de información, y, cuarto, como proponentes de ideas para el mejoramiento del proceso.
Sin embargo, los protocolos se quedan cortos con respecto al tratamiento que se dará a los grupos étnicos y comunidades indígenas asentadas cerca a las zonas donde se llevará a cabo el cese y el desarme. La falta de consulta y comunicación con estos grupos podría traducirse en el rechazo a las labores de concentración, monitoreo y verificación. Ejemplo de esto es la advertencia de los indígenas Yukpas, en el departamento de Cesar, de que impedirán la presencia de observadores de la ONU en sus territorios ancestrales si antes no les explican las implicaciones que esto tendrá para su vida, autonomía y seguridad.
Código de conducta: Desde la FIP hemos insistido en que el listado de acciones prohibidas como parte del cese al fuego y de hostilidades constituye el “núcleo” de la labor del Mecanismo de Monitoreo y Verificación (MM&V).
Las 36 acciones prohibidas (Protocolo de reglas que rigen el cese al fuego) denotan un compromiso de las partes negociadoras para que además del control mutuo, se le permita a la sociedad civil y a la opinión pública cumplir un rol activo frente a posibles violaciones de este código de conducta. En últimas, se trata de que otros sectores de la sociedad colombiana también se sumen, en calidad de observadores críticos, para lanzar alertas al mecanismo tripartito, a las autoridades locales y nacionales y a la comunidad internacional.
Aun así, de este listado llama la atención la manera general en que están planteadas las acciones. En el caso de la guerrilla, por ejemplo, si bien se hace referencia a “actos de violencia o cualquier amenaza a la vida e integridad de la población civil o actividades ilícitas para su financiación”, no se mencionan actos concretos como extorsión, secuestro, narcotráfico, contrabando, minería ilegal, instalación de minas, entre otros. Valdría la pena que se fuera aclarando en la medida en que avance el proceso para evitar confusiones y un ambiente de desconfianza e incertidumbre.
Lo pendiente
Los tiempos no dan: Los protocolos de ejecución se iniciarán luego de la firma del acuerdo final, es decir, el día “D” (Protocolo de Introducción). A pesar de esto las propias FARC han señalado que “hasta que no haya una ley de amnistía e indulto no habrá firma oficial y si no hay firma oficial no habrá concentración ni desarme.” Además, han supeditado este proceso a la refrendación del acuerdo, según declaraciones de Luciano Marín, alias “Iván Márquez”.
Esto significaría, en principio, que en el día D no se daría la firma oficial del acuerdo final, sino cuando se conozcan los resultados del plebiscito, solo si el SÍ gana en las urnas. Si los resultados no son favorables, habrá una imposibilidad jurídica de implementar el acuerdo final y esto retrasaría todo el cronograma, según la Corte Constitucional (Comunicado # 30, julio de 2016).
Al respecto cabe recordar que la Ley de Amnistía se sancionará como parte del paquete de medidas contempladas en el Acto Legislativo para la Paz, que aún no ha sido declarado exequible por la Corte y que de aprobarse solo entrará en vigor hasta después de la refrendación, que a su vez tendrá que darse luego de la firma del acuerdo final. Además, el Acuerdo de víctimas es claro en señalar que la amnistía se otorgará a quienes hayan suscrito un acuerdo final de paz y no antes (ver página 25, numeral 23).
En el día D no se daría la firma oficial del acuerdo final, sino cuando se conozcan los resultados del plebiscito, solo si el SÍ gana en las urnas
Bajo esta perspectiva, no es claro cómo se procederá.
Una posible salida es esperar a que se realice el plebiscito y si sale favorable activar inmediatamente el Acto Legislativo para la Paz y dar trámite a la Ley de Amnistía y a los respectivos indultos, bajo el llamado esquema de “Fast Track”, para dar inicio al cese y la dejación de armas. Esto implicaría tomar como día D la sanción de esa ley, pero el cronograma tendría que modificarse, así como las disposiciones de los acuerdos y los protocolos. Es importante que las partes aclaren los tiempos y posibles escenarios sobre todo por tratarse de la fase final del proceso de negociaciones y por ser un tema tan sensible.
Zonas y puntos transitorios: Desde que se conoció el acuerdo sobre cese al fuego y dejación de armas, la FIP planteó varias preguntas que no fueron resueltas con este nuevo acuerdo de protocolos.
Estas tienen que ver con los criterios que se tendrán en cuenta para su prolongación en el tiempo, con la realización o no de actividades de reinserción y, con el tiempo de permanencia de los desmovilizados, específicamente, si este podrá ser computado como parte de las sanciones que los responsables de crímenes graves deberán cumplir en “condiciones especiales”, previstas en el Acuerdo sobre víctimas.
Tareas ejecutivas de la Misión: Además de sus funciones de observación, reporte, recomendación y mediación, el MM&V tendrá tareas operativas relacionadas con la dejación de las armas. Estas labores estarán a cargo, únicamente, de la ONU, que según el jefe de la Misión Política, Jean Arnault, tiene responsabilidad directa y exclusiva en este proceso.
En otras palabras, la Misión hará el monitoreo y se encargará de ejecutar el desarme o dejación, es decir, la recolección de las armas, la identificación, el registro, el almacenamiento, la extracción y la disposición final. En ese sentido, la misión de la ONU ejecutará directamente el proceso de dejación en coordinación con la guerrilla y tendrá un papel “pasivo” de supervisión y uno “activo” y decisivo en el éxito de todo el proceso, lo que refuerza la confianza y la credibilidad. Esto es algo que debe quedar completamente claro para efectos de conocer el alcance real de su mandato y facilitar el seguimiento de su cumplimiento.
Almacenamiento de las armas: Aunque los acuerdos y protocolos son claros en señalar que solo el CI-MM&V puede tener acceso a los contenedores donde se almacenarán las armas de la guerrilla, según los protocolos, estos tendrán un sistema de doble cierre y las FARC contarán con una de las llaves de ingreso (Protocolo de dejación de armas).
De lo anterior se infiere que la guerrilla podrá acceder a los contenedores, lo cual contradice lo dispuesto por el mismo protocolo en el sentido de que solo la ONU lo hará por principio de imparcialidad. Valdría la pena aclarar el uso que la guerrilla le dará a estas llaves para evitar incidentes dentro y fuera de los campamentos que generen desconfianza entre las partes y en la opinión pública.
Acceso de los medios de comunicación: Aún queda pendiente la forma en como se transmitirá la información al público en general, a pesar de que los protocolos establecen los siguientes elementos: reglas para el intercambio y manejo de la información dentro del MM&V (Protocolo de introducción); un sistema de flujo de información a través de la realización de reportes e informes periódicos (Protocolo flujo de información del MM&V); y la instalación de una oficina de relaciones públicas y comunicaciones estratégicas que se encargará de coordinar las actividades del equipo en terreno (Protocolo de Comunicaciones Estratégicas).
Si bien “Iván Márquez” aseguró que la prensa podría acceder a las zonas y puntos transitorios, no son del todo claras sus condiciones y procedimientos. Este tema es crucial teniendo en cuenta que parte del éxito del proceso de desarme dependerá de cómo se rindan cuentas a los colombianos y a la comunidad internacional y de que se tenga acceso a información precisa y veraz de lo que allí acontezca.
Aún queda pendiente la forma en como se transmitirá la información al público en general
La definición de estos protocolos da cuenta del alto nivel de madurez que han alcanzado las negociaciones y son una clara muestra del compromiso de las partes para la pronta consecución de la paz. Con todo y eso, prevalecen dudas cuya aclaración será determinante para avanzar en su exitosa ejecución. Desde ya, el proceso del cese al fuego y la dejación de armas plantea dificultades sobre la claridad de sus reglas, pues una cosa es lo que está escrito en 23 protocolos y dos anexos y otra muy distinta lo que sucederá en 23 zonas veredales y ocho puntos transitorios, territorios que presentarán enormes desafíos logísticos y de seguridad.