Recuperar la confianza
Un grupo de trabajo convocado por la Fundación Ideas para la Paz (FIP) y la Friedrich-Ebert-Stiftung en Colombia (FESCOL), con el apoyo de la embajada de Suecia, examinó durante casi un año la situación de crisis de la Fuerza Pública. Uno de sus propósitos era entender por qué, a pesar de los múltiples controles y responsabilidades de direccionamiento de autoridades nacionales y locales, la Fuerza Pública se ve envuelta de manera permanente en escándalos de abuso y corrupción. También, cuál es el papel de estas autoridades civiles y qué impide que realicen una gestión de dirección y control efectivo para que la Fuerza Pública recupere la confianza ciudadana y la legitimidad en su actuación?
El primer documento que resultó de ese esfuerzo conjunto examina la incidencia del liderazgo civil en la reforma policial y en la seguridad ciudadana. Es el primero de una serie que analizará el papel de diversas autoridades civiles en materia de direccionamiento y control de la Fuerza Pública, el control político que ejerce el Congreso, el papel de los operadores judiciales, de los organismos de control y de las autoridades locales.
Reformas amplias, no reformas “técnicas”
A partir del 1993, la Policía, por iniciativa propia, se ha embarcado en varios procesos de modernización y reestructuración intentando mejorar su efectividad. Estos han sido esfuerzos endógenos, orientados a ajustar su organización y sus procesos.
Paralelamente, la visión sobre la seguridad ha evolucionado hacia concepciones más amplias, como la seguridad multidimensional, que exigen un liderazgo civil capaz de movilizar diferentes entidades para tener una mejor articulación, colaboración e interdependencia efectiva con la Policía. Además, necesitan desarrollar nuevas capacidades que garanticen impactos reales y sostenibles en materia de seguridad.
Ninguno de los procesos técnicos de modernización policial tiene esas capacidades, que son fundamentales para mejorar la calidad de vida de la gente y para que la Policía recupere la confianza ciudadana y la legitimidad como institución garante de la seguridad.
Para avanzar en reformas que realmente impacten la seguridad, proponemos una visión más amplia que aborde el tema desde otra perspectiva y permita:
Comprender que la reforma policial no es un problema exclusivo de la Policía, sino del Estado en su conjunto. Por eso, es necesario armonizar responsabilidades y ajustar la organización de las diversas entidades que tienen responsabilidades en seguridad y convivencia.
Reconocer los aspectos políticos que rodean la reforma policial y entender el tipo de relación que a lo largo de la historia se ha construido entre la autoridad civil y la Policía. Una relación que ha sido transaccional, atada a la necesidad política de dar resultados relacionados con la seguridad que dependen de la acción de la Policía.
Pensar y diseñar incentivos para que las autoridades nacionales, el Congreso y los partidos tengan la voluntad política para impulsar un cambio profundo en la Policía y en la organización del Estado. Una transformación que realmente beneficie la seguridad ciudadana, en la que participe la misma Policía y otras entidades, y que recoja el sentir ciudadano y sus expectativas frente a la seguridad y servicio policial.
Aceptar que la Policía no opera en el vacío, sino en un contexto social, institucional y político que facilita las condiciones para que haya abusos y errores. Por eso el trabajo de las instancias disciplinarias y de los organismos de control es esencial para frenar los abusos y la corrupción, así como para abrir espacios de diálogo con la ciudadanía.
Promover estos espacios de diálogo amplio con la ciudadanía, en donde haya una verdadera voluntad de oír las críticas y expectativas ciudadanas, entendiendo que sería un proceso caracterizado por la desconfianza que necesitará acompañamiento y reglas claras.
¿Quién es responsable de la seguridad ciudadana?
En el direccionamiento de la seguridad ciudadana hay un problema de dispersión y superposición de competencias entre el Ministerio de Defensa, Ministerio del Interior, Policía Nacional, Consejerías, alcaldes, gobernadores, etc. Pero, más allá de esto, hay un problema de coordinación y alineación. Esto se refleja en las repetidas diferencias entre el manejo nacional y local de la seguridad.
Es preocupante que no haya claridad sobre quiénes son los responsables de ejecutar la política. No pude ser que el diseño y la puesta en marcha de la política vayan por caminos separados. Por eso, el reto es solucionar la ausencia de un liderazgo claro e integrador que dirija los esfuerzos de diversas agencias y permita una ejecución coordinada, armonizada y ordenada, donde la Policía tiene unas funciones claras, pero no es la única responsable.
La baja capacidad de ejecución lleva a que avances en política queden truncados, procesos de reforma no se impulsen y las expectativas ciudadanas se frustren. Como consecuencia, la Policía es la que acaba asumiendo toda la responsabilidad sobre la seguridad ciudadana. Mandatarios de todos los niveles (con contadas excepciones) delegan en la Policía estrategias y decisiones que producen resultados rápidos y visibles, muy convenientes para la gestión política pero poco duraderos.
Hay un gran incentivo para que las autoridades político-civiles evadan o deleguen su responsabilidad de dirigir a la Policía y la seguridad ciudadana: prima la necesidad de obtener resultados visibles. Como el éxito o el fracaso de la gestión de seguridad del gobierno nacional o local depende del servicio de la Policía y su enorme capacidad operativa, dicha institución tiene una posición muy ventajosa frente a la autoridad civil, lo que agrava la asimetría de capacidades entre autoridades civiles (no uniformadas) y el cuerpo de Policía.
Por eso, las autoridades civiles se abstienen de impulsar iniciativas que afecten los intereses de la Policía o que la incomoden, por el costo que implica prescindir de su compromiso con la gestión del gobierno.
Se necesitan equipos civiles preparados, que aporten visiones estratégicas, democráticas y modernas para replantear la relación entre autoridades civiles y Policía. Esto abriría la puerta a las transformaciones que espera la ciudadanía en cuanto a mayor transparencia, controles a la corrupción en la prestación del servicio, adecuado uso de la fuerza, modelo de servicio efectivo, rendición de cuentas y mayor apertura al control ciudadano, entre otros asuntos que redundan en tener más seguridad.
Las autoridades civiles no pueden renunciar a su responsabilidad de gestionar la seguridad y a ejercer sus competencias de control sobre la Policía. Esto, además de aplazar la solución a los problemas de fondo, amenaza el control democrático civil, propio del estado social de derecho.
Política de seguridad e ideología de turno
Otro reto para la reforma policial es que la agenda de seguridad responde a las posiciones ideológicas y políticas de los gobiernos de turno. Estas cambian de un gobierno a otro e interrumpen procesos que necesitan tiempos prolongados para consolidarse, propios de cuerpos armados y de instituciones de gran tamaño como la Policía. Además, este vaivén y la polarización que conlleva, se traslada a la entidad, produciendo grupos y divisiones internas que obstaculizan el progreso, afectan la unidad de mando y el desempeño de la entidad.
Esas posturas políticas también definen el tipo de resultados esperados, la manera de prestar el servicio, de enfrentar las crisis y la favorabilidad hacia la participación de civiles en su direccionamiento, supervisión y control, así como en los mecanismos de transparencia y rendición de cuentas.
Sin embargo, si bien cambian las visiones, el común denominador es la ausencia de un liderazgo político claro e integrador, lo que ha debilitado la gobernanza y el desarrollo de visiones estratégicas y democráticas de la seguridad, favoreciendo el aumento de pie de fuerza como solución preferida por todos para solucionar diferentes tipos de problemas.
El que mucho abarca poco aprieta
Debe revisarse la idea de que el primer contacto con el ciudadano sea, en todos los casos, la Policía. Esta ni tiene la capacidad, ni esta entrenada para responder a todos los llamados ciudadanos, ni para atender todas las emergencias. Frente a esto hay dos retos que deben abordarse:
Existen demasiadas funciones asignadas a la Policía, ajenas a su función natural.
Es evidente el desequilibrio que hay en la atención de emergencias ciudadanas entre la Policía y otras agencias estatales.
El primer reto proviene del Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana (CNSCC), que concentró en la Policía una gran cantidad de funciones que podrían desarrollar otras agencias con mayor competencia y preparación. Deshacer esta asignación exige un esfuerzo de liderazgo político e institucional del Gobierno. No solamente es necesario convencer a la Policía de que ceder funciones que no le son propias no les quita poder ni recursos sino, además, se debe lograr que las otras entidades asuman responsabilidades y ajusten su manera de trabajar a las necesidades de los ciudadanos.
Una redistribución de funciones entre diversas entidades que tienen competencias de policía y una red de atención de emergencias las 24 horas con la participación de entidades especializadas, según los requerimientos, podría allanar el camino para que la Policía se enfoque en el desarrollo de su función constitucional y legal.
La reforma policial y la mejoría de la seguridad ciudadana necesitan más decisión y voluntad política del gobierno nacional y de autoridades civiles, que lideren de manera estratégica los ajustes en la organización institucional, los cambios de cultura y una nueva manera de atender a la ciudadanía, que permita reconstruir la confianza y legitimidad del Estado. Falta mucho camino por recorrer, pero esperamos que los resultados de este proyecto conjunto e independiente, que emprendimos hace un año y en el que participaron 11 expertos en Policía y seguridad, aporten elementos importantes para esta discusión.