El proceso PDET se encuentra rezagado. El séptimo informe de la Contraloría General de la República (CGR)[1] al Congreso sobre los recursos del posconflicto evidencia una implementación desarticulada, lo que compromete la eficacia de los recursos públicos. Se han ejecutado $77,45 billones[2] (52,7% del total estimado para la implementación) en seis años desde la firma del Acuerdo de paz, pero no se ha avanzado como se esperaba en los cambios estructurales en las zonas rurales del país.
La Reforma Rural Integral (RRI), en la que actualmente se han ejecutado $44,9 billones, no ha alcanzado su punto de inflexión en los procesos de cierre de brechas y la erradicación de la pobreza extrema rural, ni siquiera en los municipios priorizados en el Programa de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET). De acuerdo con el DANE, el Índice de Pobreza Multidimensional (que mide la pobreza no solo en términos de ingresos, sino también con índices de salud, educación y estándar de vida como vivienda y servicios básicos) en los PDET es de 32,9%, pero si miramos solamente los centros poblados y rural disperso, alcanza el 46,0% para 2020 (último corte disponible)[3].
A esto se suma el panorama complejo de implementación y financiamiento que ha descrito el director de la ART, Raúl Delgado. Dado el tiempo originalmente previsto de 15 años y los recursos inicialmente estimados de 80 billones de pesos[4] para financiar los PDET, no es posible cumplir con todo lo propuesto en los Planes de Acción para la Transformación Regional (PATR). Esto significa que se necesitaría al menos el doble de tiempo y recursos para llevar a cabo todas las iniciativas consignadas en los PATR. Delgado expresó también que casi una cuarta parte de las 33.007[5] iniciativas presentan dificultades técnicas, de financiación y de participación, lo que afecta su implementación.
Desde la Fundación de Ideas para la Paz (FIP) realizamos la revisión de 45 programas de gobierno de candidatos a las gobernaciones de siete departamentos, en los que confluyen 101 de 170 municipios PDET totales y 11 de las 16 subregiones PDET. Esta revisión confirmó que la implementación de los PDET es ampliamente ignorada por los departamentos, lo cual es aún más grave teniendo en cuenta el rol central de las gobernaciones en el desarrollo de los PDET. Tan solo un tercio de los programas menciona los PDET u otros temas relacionados como la RRI (15 de 45 programas revisados).
¿Por qué deberían estar hablando de esto las gobernaciones?
Las gobernaciones tienen un papel fundamental en el avance de los PDET pues son las encargadas de la coordinación y liderazgo del proceso, en conjunto con el Gobierno Nacional, y de evaluar las necesidades regionales para articularlas con las alcaldías locales. Hay también dos razones con respecto al financiamiento por las que es alarmante que las gobernaciones no se estén poniendo las pilas con este tema.
Primero, porque la financiación de los PDET recae principalmente sobre el Sistema General de Participaciones (SGP). Raúl Delgado ha recalcado que al SGP le corresponde financiar más de la mitad de los PDET (correspondiente a 47 billones), a pesar de que este rubro ya tiene una destinación específica. Esto implica que las gobernaciones —y alcaldías— juegan un rol central sobre el recurso principal para la financiación de los PDET.
Y segundo, porque hay una expectativa de que con estas elecciones se redefina la estrategia de su implementación pues estamos ad-portas de la revisión de los Planes de Acción para la Transformación Regional (PATR), en la que deberían participar las nuevas administraciones. Este es un instrumento principal de planeación para la gestión e implementación de los PDET. Los PATR deben revisarse y actualizarse cada cinco años, de acuerdo con el Decreto 893 de 2017, de manera que es justo ahora que se deben proyectar los recursos y los mecanismos necesarios para asegurar la transformación territorial efectiva de estas regiones PDET.
¿Qué alarmas surgieron de nuestra revisión en relación con los PDET?
Solo un tercio de los programas los incluyeron dentro de su gestión pública territorial. Encontramos que dos terceras partes de los programas ni siquiera mencionan los PDET, y que de los 15 programas que sí lo hacen, más de la mitad (8) los aborda de una forma meramente descriptiva o de inventario, mencionando solamente el número de municipios que hacen parte de determinada subregión así como algunos porcentajes para ilustrar las condiciones de vulnerabilidad en estas áreas. De igual forma, en cuatro (4) de ellos se menciona la intención de continuar con los proyectos PDET que ya se iniciaron.
No hay luces sobre la financiación ni rendición de cuentas para ejecutar los proyectos. Ningún programa hizo referencia al SGP para este propósito y tan solo uno (1) habló de la gestión de recursos ante OCAD Paz y la consolidación de bases de inversión. Teniendo en cuenta las implicaciones que pueden tener esta actualización de los PATR, así como la magnitud del riesgo por la inacción ante la financiación de los PDET, esta cifra es totalmente alarmante. Sugerimos tener en cuenta el apalancamiento con otras fuentes de financiación de los PDET, como Obras por Impuestos, que solo fue mencionado en un (1) programa (Antioquia).
Escenarios de participación insuficientes. De manera sorprendente tan solo dos (2) programas revisados mencionan a los PATR. Sin embargo, ninguno de los dos hace referencia a la actualización y apenas los enuncian sin ahondar en sus componentes. Tan solo cuatro (4) programas de Meta, Guaviare y Nariño hablan de la creación de mesas de trabajo con instancias del gobierno de distintos niveles (municipal, departamental y nacional) en las que participen partidos políticos, asociaciones de víctimas y comunidad en general. Consideramos esa cifra preocupante pues la participación es importante para dotar de legitimidad todo el proceso PDET. Además, sorprende que en ningún programa de gobierno se hable de los grupos motor, conformados por los líderes y lideresas electas por las comunidades de los municipios para representar sus intereses en la implementación de los PDET.
Es necesario generar un sentido de urgencia frente al estado de la implementación de los PDET de cara a estas elecciones. Consideramos que el proceso de revisión y actualización de los PATR vuelve aún más pertinente esta conversación, pues a medio camino del plazo inicial para cumplir con la total implementación de los PDET ya hay unos retos y aprendizajes claros.
El camino recorrido con la construcción de los PATR da pistas sobre una visión a largo plazo que responde a las necesidades territoriales, por lo que articulado con otros instrumentos de planeación se pueden apalancar los objetivos de cierre de brechas y disminución de pobreza multidimensional. Que sea este el momento para reajustar aquello que es realmente viable a fin de lograr el objetivo de transformación territorial. Para ello, se requiere de un compromiso real por parte de las autoridades, un proceso participativo que dote de legitimidad la implementación, y una buena articulación entre los distintos niveles de gobierno que garanticen la disponibilidad de los recursos financieros necesarios para su cumplimiento.