En el tercer año del gobierno de Gustavo Petro, el país enfrenta una situación compleja en materia de conflicto armado, inseguridad y afectación humanitaria. Estos factores presentan señales de alerta, mientras que la respuesta estatal ha generado dudas sobre su capacidad para enfrentar desafíos que provienen de actores armados ilegales cada vez menos políticos y más criminales. Estos grupos no solo atacan al Estado sino que también sostienen disputas entre sí, motivadas por el control de rentas ilegales y control territorial local.
En este contexto, la inseguridad se perfila como un asunto central en la agenda del último año de gobierno y en la campaña presidencial que se avecina. Esto reabre el debate sobre las reformas necesarias en el sector seguridad y defensa para enfrentar los problemas estructurales que lo afectan.
Aquí se entiende el sector seguridad y defensa de una forma amplia como el acuerdo institucional de normas, entidades, responsabilidades y herramientas de política pública que se construyeron desde los años noventa, aunque no exclusivamente, a partir de la idea de control civil.
Intentos previos de reforma han fracasado por razones políticas y técnicas que dificultan su diseño e implementación. Por ello, es crucial identificar los puntos de mayor disenso que deberá enfrentar el próximo gobierno.
No obstante, antes de plantear reformas, es necesario aclarar el punto de partida en términos de capacidades logísticas, humanas y operativas. La falta de información precisa —agravada por la indiferencia de gobiernos anteriores— impide tener una visión clara del estado actual del sector. De ahí la importancia de contar con una línea base técnica y pública que permita conocer las capacidades reales y su nivel de obsolescencia, con miras a las próximas décadas.
Sin esta línea base, será imposible estimar el costo de las reformas necesarias y establecer prioridades de inversión. Solo así se podrá avanzar hacia una transformación efectiva del sector que responda a los cinco retos que se presentan a continuación.
1. ¿Qué sector necesita el país?
En Colombia, el concepto de “sector seguridad y defensa” suele asociarse directamente con el Ministerio de Defensa. Sin embargo, en una visión más amplia, las funciones del Ejecutivo en esta materia se distribuyen entre varias carteras. El Ministerio de Defensa concentra una parte significativa —probablemente la mayor—, pero también existen responsabilidades en el Ministerio del Interior (por medio del Fondo Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana, Fonsecon), el Ministerio de Justicia y del Derecho (en lo relativo al sistema penitenciario, carcelario y la justicia local), y el Departamento Nacional de Planeación (DNP), que participa en el seguimiento y evaluación de políticas públicas.
Además, hay entidades que operan de forma “coordinada” pero fuera de la estructura ministerial, como la Dirección Nacional de Inteligencia (DNI), la Unidad Nacional de Protección (UNP) y la Fiscalía General de la Nación, que también inciden en el diseño y la ejecución de políticas de seguridad y defensa.
La configuración institucional del sector ha sido objeto de múltiples debates, especialmente en torno a qué tan segmentado debe estar el ciclo que va desde la prevención del delito hasta la resocialización. Las propuestas han incluido la creación de un Ministerio de Seguridad Ciudadana —a partir de una división del actual Ministerio de Defensa—, la transformación del Ministerio de Justicia en una cartera más robusta que incorpore asuntos de seguridad y reformas puntuales al Fonsecon, el Inpec, la Policía Nacional, la UNP y la DNI, entre otros.
Lo cierto es que cualquier reforma estructural del sector implica revisar profundamente la arquitectura del Ejecutivo y fortalecer los mecanismos de coordinación interinstitucional.
2. ¿Dónde ubicar la Policía Nacional?
Este debate, estrechamente vinculado al diseño institucional del sector seguridad y defensa, es quizás el más mediático y controversial. La discusión sobre la ubicación ministerial de la Policía Nacional se ha dado, en muchos casos, al margen de una reforma integral del sector.
Colombia presenta un caso atípico en el ámbito internacional: una Policía con carácter civil adscrita al Ministerio de Defensa. Esta configuración ha sido objeto de amplias discusiones sobre su idoneidad y pertinencia. Durante su campaña, el presidente Gustavo Petro propuso explícitamente trasladar la Policía a otra cartera, aunque en su Plan nacional de desarrollo el compromiso se formuló de manera más ambigua, como una revisión de viabilidad.
Este no es un asunto nuevo. Gobiernos anteriores, como el de Juan Manuel Santos (2010-2018), también abordaron el tema. Además, informes de la Comisión de la Verdad y otras comisiones creadas desde los años noventa han planteado la necesidad de reformar o modernizar la Policía.
¿Por qué es tan relevante esta discusión? En primer lugar, la ubicación institucional de la Policía envía un mensaje político claro sobre el carácter civil que se desea fortalecer. El conflicto armado y la limitada capacidad estatal para enfrentarlo han generado una confusión entre las funciones clásicas del Ejército y la Policía. Resolver esta ambigüedad permitiría avanzar en la profesionalización de las fuerzas y en la diferenciación de sus roles.
Las recientes guerras en Ucrania y Gaza han recordado que los ejércitos siguen siendo actores vigentes en el escenario internacional. Por ello, es fundamental que la ubicación de la Policía no se trate como un asunto aislado, sino como un componente central de cualquier reforma estructural del sector seguridad y defensa.
3. ¿Cómo rehacer el acuerdo de gobierno multinivel?
El sistema nacional de gestión de la seguridad se consolidó y complementó a partir de la descentralización, asignando a gobernadores y alcaldes responsabilidades clave en materia de seguridad local. Sin embargo, este modelo ha demostrado limitaciones importantes frente a los desafíos actuales.
La distribución de competencias, funciones y recursos se basó en la premisa de que el fortalecimiento de los gobiernos locales permitiría una respuesta más eficiente y efectiva a los problemas de seguridad. Bajo esta lógica, se crearon instrumentos como los Planes integrales de seguridad y convivencia, los Consejos de Seguridad, los Comités Territoriales de Orden Público y los Fondos de Seguridad Territorial (Fonset), que debían servir como soporte estratégico y financiero para articular a las autoridades locales con las entidades nacionales de seguridad y justicia presentes en sus territorios.
Reformar el sector seguridad y defensa implica también replantear el acuerdo territorial entre el nivel nacional y las autoridades locales, ajustando el reparto de competencias y recursos para garantizar capacidades efectivas en cada nivel. Esto requiere una priorización de los retos según las características y necesidades de cada territorio.
La Misión de Descentralización y la nueva Ley de Competencias —que reforma el Sistema General de Participaciones— abren una ventana de oportunidad para reequilibrar cargas y responsabilidades. Aunque este proceso ya ha comenzado, será en el próximo cuatrienio cuando se pondrá a prueba su implementación y efectividad.
4. ¿De dónde salen los recursos?
El sector seguridad y defensa enfrenta una presión financiera considerable, derivada de sus altos costos de funcionamiento, especialmente en personal y operación logística. A esto se suma una creciente percepción de obsolescencia, que exige inversiones significativas para actualizar sus capacidades técnicas y operativas.
Uno de los problemas estructurales más críticos es el déficit de pie de fuerza. Cada año, el Estado colombiano no logra incorporar suficientes efectivos en las Fuerzas Militares y de Policía para compensar los retiros voluntarios o forzosos. Esta tendencia ha reducido progresivamente el número de efectivos disponibles. Además, decisiones recientes del gobierno Petro, como el retiro de una parte significativa de la cúpula de altos mandos (generales y coroneles), han acentuado esta disminución. Revertir esta situación implica no solo aumentar la incorporación de personal, sino también asumir los altos costos asociados a su formación y profesionalización.
En este contexto, se requiere una solución financiera de mediano y largo plazo que permita cubrir los costos de las reformas necesarias. Algunos precandidatos presidenciales han planteado la posibilidad de crear impuestos específicos para financiar el sector, similares al “impuesto de guerra” implantado durante el gobierno de Álvaro Uribe (2002-2010). Sin embargo, esta propuesta enfrenta serios desafíos en el actual escenario fiscal del país.
La discusión sobre el financiamiento del sector debe ser parte integral del debate sobre su reforma. Sin una estrategia clara y sostenible de inversión, cualquier intento de modernización corre el riesgo de quedarse en el papel, como ya pasó antes.
5. ¿Y las cárceles?
Aunque el sistema penitenciario no ha sido tradicionalmente considerado parte del sector seguridad y defensa en Colombia, es imposible pensar en una reforma integral sin abordar la profunda crisis carcelaria, declarada hace décadas como un estado de cosas inconstitucional.
Este componente resulta vital por dos razones. Primero, por la gran cantidad de policías (cerca de 2.000) que actualmente están destinados a labores de custodia y vigilancia de personas condenadas o sindicadas en estaciones de policía, espacios que, según la normativa vigente, no deberían cumplir funciones de detención prolongada. Segundo, porque la crisis penitenciaria desincentiva operativa y estratégicamente a los organismos de seguridad e inteligencia para avanzar en la captura y judicialización de responsables de delitos, tanto de baja intensidad como de alto impacto.
Este problema está directamente relacionado con la política criminal del país y plantea una pregunta de fondo: ¿hasta qué punto debe repensarse el papel de la cárcel, la pena privativa de la libertad y los procesos de resocialización? En un contexto marcado por el auge del populismo punitivo, es urgente avanzar hacia un modelo más eficiente, humano y estratégico que articule mejor al sistema penitenciario con el sector seguridad y defensa.
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Aun cuando la seguridad será, como ha sido históricamente, uno de los temas centrales de la campaña presidencial, esto no garantiza que el próximo gobierno le dedique atención real y sostenida a las reformas estructurales que el Estado necesita. La experiencia muestra que, una vez en el poder, las prioridades pueden cambiar y las transformaciones profundas suelen postergarse.
Sin embargo, por la magnitud de los problemas que enfrenta el país, por la forma en que se está dando el debate electoral y porque el sistema institucional de respuesta se ha quedado corto, la necesidad de reformar el sector seguridad y defensa es inaplazable. No se trata solo de ajustar estructuras o cambiar normativas, sino de repensar el modelo de seguridad que el país necesita para enfrentar los desafíos del presente y del futuro.
Los cinco retos expuestos —la definición del sector, la ubicación de la Policía, el rediseño del acuerdo multinivel, la sostenibilidad financiera y la articulación con el sistema penitenciario— son puntos de partida para una discusión seria, técnica y política que debe trascender el ciclo electoral. Reformar el sector no es una opción; es una urgencia.