En el debate sobre el desarrollo rural en Colombia es crucial distinguir entre dos enfoques que responden a lógicas conceptuales y operativas profundamente distintas: la reforma agraria redistributiva de la tierra y la reforma rural integral. Esta distinción no es semántica. Implica diferencias sustantivas en los objetivos, instrumentos y resultados esperados de la política pública para el desarrollo agrícola y rural.
La reforma agraria redistributiva tiene como finalidad corregir la desigualdad en la distribución de la propiedad y tenencia de la tierra. Se fundamenta en la constatación de un grado inaceptable de concentración de la tenencia de la tierra productiva y en la idea de que al corregir esa desigualdad se resuelven, en lo fundamental, los obstáculos que impiden el logro de bienestar económico y social de la población rural sin tierra o con tierra insuficiente.
En este enfoque, la política se orienta principalmente a la adquisición de tierras (por compra, expropiación u otros mecanismos) para adjudicarla a campesinos sin tierra o con tierra insuficiente. Su lógica es, por tanto, esencialmente distributiva, bajo la consideración de que al modificar la estructura de propiedad de la tierra se superan los impedimentos para el progreso y el bienestar de los campesinos.
No obstante, un enfoque redistributivo por iniciativa administrativa no está exento de incentivos perversos —poco discutidos, pero críticos— que el propio Estado puede estar generando en la implementación de la reforma agraria. En la práctica, la presión por mostrar resultados rápidos ha llevado a privilegiar la compra de predios grandes —más fáciles de negociar y “visibles” en términos de hectáreas entregadas— sin que necesariamente exista una evaluación rigurosa de su vocación productiva, su localización estratégica o su capacidad real para sostener proyectos de vida digna en el mediano plazo.
La reforma rural integral no se limita al acceso a la tierra, sino que busca transformar de manera simultánea y articulada un conjunto amplio de factores que condicionan las oportunidades económicas y sociales de la población rural.
A esto se suma que, en algunos casos, los procesos de asignación terminan atravesados por criterios políticos o discrecionales, debilitando la priorización técnica de beneficiarios. Lo más preocupante es que esto ocurre incluso cuando el país cuenta con instrumentos diseñados precisamente para evitar estas distorsiones, como el Registro de Sujetos de Ordenamiento (Reso), establecido en el marco del Decreto Ley 902, que buscaba introducir criterios objetivos, transparentes y verificables para la adjudicación de tierras. Cuando estos mecanismos no se utilizan de manera estricta, la reforma corre el riesgo de perder legitimidad, generar ineficiencias en la asignación de recursos públicos y, en última instancia, reproducir las mismas inequidades que pretende corregir.
Sin embargo, la experiencia comparada a nivel internacional (y confirmada en Colombia) ha mostrado que la sola redistribución de la tierra, si no está acompañada de otras intervenciones de transformación territorial, tiende a generar resultados limitados y generalmente insostenibles. El acceso a la propiedad de la tierra, aunque es importante, no garantiza por sí mismo mejoras en productividad, ingresos ni bienestar. Ni siquiera es garantía para conservar la tenencia de la tierra. Factores como el acceso a crédito, asistencia técnica, infraestructura de conectividad, mercados y servicios sociales inciden de manera decisiva en la viabilidad económica y social de las unidades productivas campesinas.
Es precisamente en este aspecto en el que se distingue el enfoque clásico de reforma agraria del enfoque reforma rural integral, adoptado de manera explícita en Colombia en el marco del Acuerdo de Paz de 2016, al reconocer que las condiciones estructurales del territorio determinan la factibilidad del progreso sostenido e irreversible de la población rural.
La reforma rural integral no se limita al acceso a la tierra, sino que busca transformar de manera simultánea y articulada un conjunto amplio de factores que condicionan las oportunidades económicas y sociales de la población rural.
En ese sentido, el enfoque de la reforma rural integral debe incorporar al menos cinco dimensiones clave. En primer lugar, el acceso, formalización y reglas de uso de la propiedad de la tierra, que incluye no solo la distribución sino también la seguridad jurídica sobre la tenencia y el ordenamiento territorial. En segundo lugar, la dotación de bienes públicos rurales, especialmente infraestructura (vías terciarias, electrificación, conectividad digital, riego, entre otros), que determina el acceso efectivo de la población a derechos fundamentales (educación, salud, etc.), reduce costos de transacción y facilita la integración a mercados. En tercer lugar, el acceso a servicios productivos, como crédito, asistencia técnica y extensión agropecuaria, indispensables para mejorar la productividad, la competitividad y diversificar la estructura económica del territorio. En cuarto lugar, la provisión de servicios sociales básicos, fundamentales para el bienestar y la acumulación de capital humano en el sector rural. Por último, el fortalecimiento institucional y la gobernanza territorial, que incluye, de una parte, mecanismos de participación, coordinación intergubernamental y capacidad de gestión local y, de otra, las garantías de seguridad personal y el control institucional del territorio (en contraposición a las gobernanzas criminales, que hoy están muy extendidas).
La diferencia fundamental entre ambos enfoques radica, por tanto, en su contenido y su alcance: mientras la reforma agraria redistributiva actúa sobre un factor específico —la tierra—, la reforma rural integral actúa sobre el conjunto de condiciones territoriales que determinan la factibilidad y efectividad de la inclusión económica y social de la población rural, transformando las capacidades y oportunidades estructurales de los territorios.
En el contexto colombiano, esta diferencia es especialmente relevante, dadas las profundas brechas rural-urbanas y entre regiones que caracterizan al país: los indicadores de calidad de vida (salud, escolaridad, calidad de vivienda y agua potable, entre otros), de acceso efectivo a derechos fundamentales y de ingresos de la población rural están todos muy por debajo de los promedios nacionales.
Entre regiones, esos mismos indicadores muestran diferencias aberrantes: hemos generado un país donde las oportunidades y el progreso económico y social se localizan en “islotes de desarrollo” rodeados por mares de marginalidad y exclusión. Estas brechas reflejan ante todo la limitada presencia y capacidad del Estado en las zonas rurales, muchas de ellas afectadas por violencia organizada, economías ilícitas y formas de gobernanza ilegal de los territorios.
No obstante, la implementación de una reforma rural integral plantea desafíos significativos. Requiere convicción firme y voluntad política sostenida en favor de la transformación territorial, altos niveles de coordinación y articulación interinstitucional, sostenibilidad fiscal, capacidades técnicas en los territorios y mecanismos efectivos de participación social. Además, demanda una visión de largo plazo que trascienda los ciclos políticos y períodos de gobierno, y garantice la continuidad de las intervenciones. En Colombia estos desafíos se ven acentuados por la heterogeneidad territorial y la persistencia de factores de inseguridad que afectan la implementación de las políticas públicas y los programas de desarrollo en las zonas rurales.
En conclusión, si bien la reforma agraria redistributiva constituye un componente necesario para corregir la concentración indeseable y muchas veces improductiva en el acceso a la tierra, resulta claramente insuficiente para impulsar el desarrollo rural inclusivo y sostenible en Colombia. La reforma rural integral, al ampliar el foco hacia las condiciones estructurales del territorio, ofrece un enfoque más robusto y coherente con la complejidad de los desafíos rurales del país, permitiendo cerrar brechas de calidad de vida rural-urbanas y entre regiones, y generando oportunidades reales de progreso para la población rural.