Colombia enfrenta una paradoja difícil de ignorar. Mientras crecen las preocupaciones sobre la suficiencia energética del país, disminuyen las reservas de gas natural, aumentan las alertas sobre la necesidad de garantizar el abastecimiento futuro y se ven ya los efectos de un fenómeno del niño extraordinario, una de las principales fuentes de recursos energéticos presentes en nuestro subsuelo sigue sin aprovecharse.
Con la llegada del nuevo Gobierno y los anuncios sobre la necesidad de avanzar en la exploración y explotación de los Yacimientos No Convencionales, acompañada de los titulares de algunas empresas sobre su disposición de dar agilidad a los planes que han estado detenidos, Colombia parece estar entrando en una nueva etapa de la discusión y es cuál es la mejor forma de hacerlo y sobre todo, cómo hacerlo bien.
Desde 2013, con el Decreto 3004 y posteriormente la Resolución 90341 de 2014, el país construyó una regulación específica para la exploración y explotación de los yacimientos no convencionales. Años después, los Proyectos Piloto de Investigación Integral (PPII) incorporaron una arquitectura adicional, orientada a producir conocimiento y evaluar las condiciones para la exploración, que serían la base para una eventual decisión sobre su desarrollo.
Es necesario hacer una distinción. La regulación de los PPII fue diseñada para una fase de investigación y exploración, no para regular de manera permanente la explotación comercial. Su propósito era precisamente gestionar la incertidumbre, generar evidencia de la aplicación de la técnica en el contexto colombiano y fortalecer capacidades antes de avanzar hacia una eventual explotación. Y en razón a ello, se incorporaron elementos ambientales, sociales e institucionales que en el desarrollo cotidiano de actividades operativas en el sector de hidrocarburos, podrían no ser necesarias o aplicables. Es decir, los PPI eran la puerta de entrada a una actividad nueva, pero no estaba predeterminado que las mismas fueran aplicables a una actividad operativa de explotación.
Si hoy el Gobierno parte de una decisión política y pretende avanzar en la exploración y explotación bajo el marco vigente, la respuesta no debería ser ni mantener intacta la regulación de exploración y explotación de 2013 ni descartar de plano la de los PPII. Se necesita una depuración normativa inteligente y medidas que recojan las lecciones ya aprendidas.
De una parte, esto significa identificar, primero, qué disposiciones perdieron su razón de ser porque respondían exclusivamente al carácter experimental, investigativo o previo a una decisión de explotación de los pilotos. Pero, al mismo tiempo, identificar qué recomendaciones y herramientas de los PPII respondían a asuntos estructurales de la actividad o y, por tanto, siguen siendo pertinentes —o incluso deberían convertirse en obligaciones permanentes— para la exploración y la explotación.
Menciono como ejemplo de ello la necesidad de obtener las líneas base ambientales y sociales, monitoreo de agua y sismicidad, integridad de pozos, transparencia, participación efectiva, mecanismos de atención de quejas, fortalecimiento institucional, el centro de transparencia y seguimiento independiente como algunos de los elementos que merecen ser revisados bajo esa lógica, pues fueron recomendados considerando los aspectos que diversas organizaciones y lideres en el país manifestaron a instancias de la comisión de expertos.
Esta revisión o depuración de la eficacia y efectividad de las medias debe hacerse reconociendo que la tecnología también cambió. No podemos evaluar los yacimientos no convencionales de hoy exclusivamente con la fotografía tecnológica de hace veinte años. Han evolucionado los diseños de los pozos, las técnicas de perforación y estimulación, la integridad de las operaciones, los sistemas de monitoreo y control y las prácticas para reducir emisiones y otros impactos.
Esto no significa asumir que los riesgos desaparecieron. Significa que la regulación debe actualizarse a partir de la tecnología y el conocimiento disponibles hoy, exigiendo el mejor desempeño ambiental y operacional posible. Si los PPII planteaban la utilización de tecnologías de mínimo impacto, la pregunta actual debería ser qué entendemos por mínimo impacto con las capacidades tecnológicas de 2026.
Pero quizás la mayor oportunidad de revisión de la pertinencia de la regulación de los PPII y qué de ella será útil para el futuro, está en la dimensión social.
La experiencia de la Fundación Ideas para la Paz en el diseño de algunos de los instrumentos ideados en ese momento, en particular el de las Líneas Base sociales Generales, la metodología e implementación de las Mesas de Diálogo territorial y de la aplicación de su instrumento para medir los niveles de confianza como “Yo Confío”, generaron aprendizajes que hoy vale la pena recuperar.
El primero, esta asociado a la confianza. A partir de las mediciones realizadas en el 2020, la confianza entre los actores en las zonas de influencia de las actividades de YNC, en los municipios de San Martin (Cesar), Puerto Wilches y Barrancabermeja, ésta era percibida como moderada y desigual, con una menor confianza de las comunidades hacia el sector empresarial. Dos aspectos por resaltar de importancia para este momento en que se evalúa dar inicio a estas actividades. De un lado, la comprensión de que la seguridad energética o el interés nacional, son conceptos que no dicen nada en lo local, son conceptos vacíos si no se explicita un efecto en lo local que reafirma una distorsión sobre la presentación de cifras que benefician los ingresos nacionales y la evidente ausencia de un estimado de impacto en los ingresos locales e incluso, si esto fuera posible, individuales. De otro, que la falta de información clara particularmente sobre los planes futuros de la actividad, sobre resultados de los entonces insipientes pilotos y la incertidumbre sobre las decisiones que se derivaran de ellos, así como el propósito las Mesas de diálogo, alimentaba la desconfianza y afectaba la legitimidad del proceso.
Solo estos dos hallazgos, entre otros muchos que se documentaron en su momento, dan muestra de que, la sola decisión política de avanzar no allana el camino para que entre los actores locales se cierren las brechas mencionadas y valga decir que en una reconfiguración política del país, probablemente las condiciones de “aceptación o legitimidad social, deberían volver a ser validadas.
Así mismo, tanto el Estado, como y quienes ejecuten estas actividades deben comprender, a partir de la experiencia ya recorrida, que el problema social del fracking no es, principalmente, un problema de falta de comprensión de los actores locales o de las organizaciones antifracking, que se atiende con mejor pedagogía o vocería local. Esa mirada convierte una discusión sobre confianza en un problema de comunicación. Y la confianza no se construye simplemente explicando mejor una actividad. En la realidad, una persona puede recibir mejor información y aun, confirmar sus convicciones, si percibe que las decisiones ya están tomadas, que su participación no tiene capacidad de incidencia en los planes empresariales o que los beneficios y riesgos de la actividad se distribuyen de manera desigual.
Por eso, si Colombia decide avanzar la dimensión social debería abordarse con herramientas efectivas y medibles, no solo con una buena gestión social y esto es, por medidas que permitan la generación de la tan nombrada y desgastada: confianza.
Aunque sin ser una suerte de receta, la consolidación de la confianza pasa por acciones muy concretas que en la actualidad pueden desplegarse por diversos métodos generados por las ciencias sociales , esto es, conocer profundamente los actores territoriales, la influencia y las relaciones entre ellos, reconocer sus móviles, condiciones e incentivos, desarrollar espacios de diálogo que permitan una escucha genuina, no la que pretende validación de un plan prediseñado, sino la genera en un diálogo abierto con propósito, pero sobre todo mediante la capacidad de construir acuerdos concretos, cooperar y actuar conjuntamente para un propósito específico, cumplir compromisos y establecer la corresponsabilidad en el éxito o el fracaso de los planes conjuntos. Y en el caso de los YNC ello podría basarse en consolidar un diálogo social en perspectiva de planeación del desarrollo territorial y pensar el futuro de la región con ese y otros actores públicos, productivos y sociales, basado en los ejercicios regionales existentes. Al final, pasar por un proceso claro de construcción de confianza para consolidar un modelo de gobernanza territorial, que rodee el desarrollo de estas actividades y que convoque la participación de otros sectores y actores productivos y empresariales.
De otro lado, es necesario crear mecanismos de participación significativa por parte de quienes perciban los impactos; Una actividad que se presenta como estratégica para la seguridad energética del país que depende del impacto local, no puede volver a plantearse en sobre la base de calcular la contribución por empleos temporales, los bienes y servicios que temporalmente serán adquiridos o sobre la base de las inversiones sociales voluntarias de las empresas ejecutoras.
En esa suerte de depuración normativa se podrían recuperar las recomendaciones de la Comisión de Expertos luego acogidas por la regulación social de los PPII que incorporó el concepto de Participación Económica de las Comunidades - PEC, incentivo que gestionado de forma correcta y diferencial frente a las inversiones tradicionales y ojalá con lógica de mercado, podría cumplir con el propósito de materializar acuerdos concretos en los que se evidencie que si el proyecto es exitoso existe una participación significativa para las comunidades locales, de lo contrario seguirá siendo percibido como un arreglo transaccional.
Finalmente, una dimensión que no debería quedar por fuera de esta discusión sobre la ruta concreta para impulsar esta decisión política del desarrollo de los Yacimientos no Convencionales: la seguridad. Todos los prospectos que se visualizan para el desarrollo de los YNC, confluyen con la presencia de economías ilegales y dinámicas como la extorsión, conflictos por el uso del suelo y aun una fuerte debilidad institucional para gestionarlos. La gestión del riesgo debe incorporarse como un eje central del análisis de contexto y la debida diligencia que hoy exigen las normas internacionales de desempeño para proyectos de desarrollo, que suponen una actuación anticipatoria tanto del Estado en su conjunto, de las empresas, que involucre claro su acción externa, pero también la gestión interna de sus trabajadores y su cadena de valor y de los diferentes actores de la región.
La decisión política de avanzar merece ser reconocida, pero ello no significa que las inquietudes hayan desaparecido.
Si Colombia decide avanzar en los yacimientos no convencionales, el verdadero desafío no será demostrar que puede extraer el recurso. Será demostrar que puede hacerlo de una manera que gestione responsablemente los riesgos, genere confianza y convierta una decisión energética nacional en una oportunidad real de tener seguridad energética poniendo en el centro el desarrollo para las regiones y las personas que la harán posible.