Hay una asimetría que debería ocupar un lugar mucho más importante en la discusión sobre la seguridad territorial en Colombia. Mientras el crimen organizado y los grupos de distintas categorías que han parte este aprenden a converger, el Estado continúa respondiendo desde estructuras profundamente fragmentadas.
Las organizaciones criminales han entendido algo que nosotros todavía estamos procesando. Su fortaleza no depende únicamente del número de hombres armados o redes de apoyo que tienen, del dinero que reciben del ecosistema de economías ilegales o de su capacidad para ejercer violencia y de avanzar hacia gobernanzas criminales. Depende, cada vez más, de su capacidad para conectar esas dimensiones, adaptarse rápidamente a las presiones del Estado, modificar sus repertorios, establecer alianzas y reemplazar las actividades que dejan de ser rentables o seguras. En definitiva, su resiliencia.
El crimen no piensa por sectores. Tampoco diferencia rígidamente entre economía legal e ilegal, entre lo local y lo internacional o entre violencia, corrupción y control social. Utiliza todo aquello que le permita reproducirse. Y lo hace de manera eficiente, estratégica y acumulativa.
Por eso hablar simplemente de violencia organizada resulta cada vez más insuficiente. Estamos frente a ecosistemas criminales capaces de articular actores, mercados, redes financieras, territorios y mecanismos de gobernanza. Sistemas flexibles enfrentados a un Estado que, con demasiada frecuencia, continúa funcionando como una suma paquidérmica de instituciones y respuestas desactualizadas.
Esa diferencia importa mucho más de lo que parece. Colombia puede realizar grandes operaciones, capturar jefes importantes, incautar toneladas de drogas y afectar temporalmente estructuras, y aun así observar cómo las organizaciones se recomponen, aparecen nuevos actores o las economías criminales cambian de manos. No necesariamente porque esas operaciones hayan sido equivocadas, sino porque afectar componentes de un sistema no equivale a desestructurarlo.
Desde la Fundación Ideas para la Paz profundizaremos próximamente en esta discusión con un nuevo informe sobre capacidades militares, que plantea la necesidad de pasar de la reacción frente a las coyunturas a una planeación de largo plazo capaz de conectar las amenazas, los efectos que buscamos en los territorios y las capacidades necesarias para alcanzarlos.
Parte de esta dificultad, como venimos afirmándolo desde la FIP, puede explicarse por cinco fragmentaciones que atraviesan la respuesta estatal.
La primera es una fragmentación estratégica, que podríamos llamar de discontinuidad política. Cada cuatro años discutimos nuevamente qué significa seguridad, cuáles deben ser las prioridades del Estado y qué instrumentos deberían utilizarse. Es lógico que un cambio de gobierno produzca ajustes. Eso es parte de la democracia. El problema comienza realmente cuando la alternancia política se convierte también en discontinuidad estratégica.
Las organizaciones criminales no reinician su estrategia cada cuatro años. Acumulan conocimiento, relaciones, aprendizaje territorial y capacidad económica. Aprenden de los errores del Estado, modifican sus estructuras y esperan.
El Estado, en cambio, muchas veces vuelve a diagnosticar problemas ya diagnosticados, modifica arquitecturas institucionales, cambia prioridades y abandona procesos cuyos resultados necesariamente requerían más tiempo.
El verdadero desafío, entonces, no consiste en eliminar las diferencias entre gobiernos, sino en establecer cuáles capacidades deben convertirse en patrimonio permanente del Estado. Una democracia necesita alternancia política, pero la seguridad requiere también acumulación institucional. Inteligencia, investigación criminal, persecución financiera, conocimiento territorial, profesionalización de capacidades y sistemas de información no deberían comenzar de cero cada cuatro años. Una verdadera ley de Estado sobre Seguridad y Defensa Nacional es indispensable.
La segunda fragmentación es horizontal. No se trata simplemente de que existan muchas instituciones. En un Estado democrático es natural que existan competencias distintas, controles y especializaciones. La dificultad aparece cuando esas capacidades observan fenómenos que están profundamente conectados como si fueran problemas independientes.
La seguridad puede concentrarse en la estructura armada mientras la justicia persigue individuos, las autoridades económicas observan transacciones, las entidades territoriales intentan cerrar brechas y otras instituciones intervienen sobre las economías ilegales. Cada una puede incluso cumplir correctamente su función y, sin embargo, el resultado conjunto seguir siendo insuficiente.
Ese es uno de nuestros principales problemas. La fragmentación no significa necesariamente inacción. Puede haber mucha actividad estatal y poca transformación estratégica. Básicamente una bicicleta estática.
Podemos capturar integrantes de una organización sin afectar su capacidad de financiación. Intervenir militarmente un corredor sin alterar las condiciones que permiten que vuelva a ser ocupado. Judicializar personas sin comprender las redes económicas que sostienen la organización.
Así terminamos midiendo fragmentadamente una amenaza que funciona sistémicamente. Superar esta fragmentación exige algo más profundo que crear nuevas instancias de coordinación. Armonizar realmente, no sólo en la narrativa las políticas de seguridad, la política criminal, política de drogas, persecución de otras economías ilícitas y de transformación territorial es indispensable a partir de verdaderos diagnósticos comunes, estableciendo objetivos estratégicos compartidos y midiendo conjuntamente si las organizaciones están perdiendo capacidad de reproducirse.
La tercera fragmentación es vertical. La mayor parte de los fenómenos de inseguridad se materializan en territorios concretos, pero todavía existe una enorme distancia entre el lugar donde ocurren los problemas y el lugar donde se concentran muchas de las capacidades para enfrentarlos.
Durante décadas construimos un modelo en el que buena parte de las capacidades estratégicas permanecieron en el nivel nacional, mientras alcaldes y gobernadores enfrentan diariamente las consecuencias territoriales de fenómenos que muchas veces exceden sus instrumentos.
Resolver esta fragmentación no significa trasladarles a los gobiernos locales responsabilidades que corresponden a la Nación. Significa construir un verdadero sistema multinivel de seguridad.
La Nación necesita aportar capacidades que difícilmente pueden desarrollarse territorialmente, como inteligencia estratégica, investigación criminal especializada, cooperación internacional o determinadas capacidades de la Fuerza Pública. Pero departamentos y municipios necesitan tener mejores capacidades propias para entender sus territorios, anticipar riesgos, coordinar intervenciones, producir información, focalizar prevención y conectar la política de seguridad con las decisiones de inversión y desarrollo.
Descentralizar no es simplemente transferir responsabilidades. Es transferir y construir capacidades. También implica aprovechar mucho mejor los recursos que ya existen en los distintos niveles de gobierno. La seguridad no depende exclusivamente del presupuesto del sector defensa del nivel nacional. Buena parte de los instrumentos que pueden modificar las condiciones en las que se reproducen las economías criminales están distribuidos entre la Nación, los departamentos y los municipios. Unificar las distintas herramientas financieras existentes en la nación y los territorios es una deuda vieja y compleja de la estrategia de seguridad. La seguridad debe estar en la discusión de la ley de competencias que debe ser prioridad de este gobierno.
El desafío es conseguir que esos recursos dejen de operar como inversiones paralelas y comiencen a responder a una lectura territorial compartida. La pregunta ya no debería ser solamente cuánto invierte cada nivel de gobierno, sino si esas inversiones están convergiendo sobre las mismas prioridades.
Ahí está precisamente la cuarta fragmentación, la geográfica. Colombia no tiene un problema homogéneo de seguridad distribuido desigualmente en el territorio. Tiene problemas de seguridad diferentes que interactúan de manera distinta con las capacidades estatales, las economías legales e ilegales, las relaciones sociales y las características físicas de cada región.
Por eso una política territorial de seguridad no puede consistir simplemente en llevar más Estado o herramientas de política pública a todos los lugares de la misma manera. Hay territorios donde el problema principal es la disputa entre organizaciones. En otros existe un control criminal relativamente consolidado y, por tanto, menos violencia visible puede coexistir con una gobernanza criminal más profunda. En otros, las economías ilegales han adquirido tal centralidad que la respuesta de seguridad por sí sola difícilmente podrá modificar las condiciones del territorio.
Pero existe además otra dimensión que hemos discutido muy poco. En varias regiones, la debilidad de la acción estatal no proviene únicamente de la ausencia institucional o de la calidad de los servicios del Estado en los territorios. También puede provenir de la acumulación de reglas, restricciones y competencias que hacen extraordinariamente difícil intervenir. Son lo que desde la FIP hemos denominado las capas de incertidumbre.
Determinantes ambientales, regímenes de uso del suelo, normas mineras, instrumentos de ordenamiento, figuras de protección y competencias nacionales y territoriales pueden superponerse hasta generar enormes dificultades para establecer qué puede hacerse, quién puede hacerlo y bajo qué condiciones.
Paradójicamente, podemos terminar teniendo territorios con una enorme densidad normativa y una muy baja capacidad efectiva de transformación. Cuando diferentes instituciones interpretan de manera distinta esas capas, cuando la información predial es insuficiente o cuando las escalas y delimitaciones no coinciden, aumenta la incertidumbre para el funcionario que debe decidir, para la inversión pública que intenta materializarse y para las comunidades que esperan soluciones.
La consecuencia puede ser perversa. El Estado que ya tiene dificultades profundas para la regulación del territorio, tiene también enormes dificultades para realmente transformarlo.
Y esos espacios de incertidumbre pueden terminar favoreciendo precisamente a actores que no necesitan resolver previamente las contradicciones jurídicas para actuar. El crimen ocupa, explota, compra, amenaza y controla mientras el Estado intenta determinar qué institución tiene competencia o para cumplir uan serie de pasos excesivamente complejos para materializar las políticas públicas.
Por eso diferenciar territorialmente la política de seguridad implica mucho más que definir regiones prioritarias. Significa entender qué tipo de control criminal existe, cuáles economías lo sostienen, qué capacidad institucional tiene realmente el territorio y cuáles barreras normativas, prediales o administrativas están impidiendo que el Estado transforme las condiciones que favorecen la ilegalidad.
Y finalmente está la fragmentación supranacional. Probablemente sea aquella en la que la asimetría entre el Estado y las organizaciones criminales resulta más evidente.
Las economías criminales contemporáneas funcionan mediante cadenas de valor que atraviesan jurisdicciones. Producción, transporte, comercialización, lavado de activos y reinversión pueden ocurrir en países distintos sin que la organización necesite reproducir exactamente la misma estructura en cada lugar.
Los Estados, en cambio, continúan encontrándose si acaso en las fronteras. Cada jurisdicción tiene sus propias prioridades, procedimientos, capacidades, restricciones políticas e intereses económicos. La cooperación internacional existe y ha producido resultados importantes, pero sigue siendo mucho más lenta y fragmentada que las redes que intenta perseguir.
El problema es especialmente grave en las finanzas criminales. La violencia puede ser local, pero buena parte de su rentabilidad termina circulando internacionalmente. Si el Estado concentra su respuesta en el territorio donde ocurre la violencia y no sigue simultáneamente la cadena económica que la hace posible, termina atacando la expresión visible del fenómeno mientras conserva intactos buena parte de sus incentivos.
Las cinco fragmentaciones terminan produciendo una misma consecuencia. Reducen de facto nuestra capacidad para convertir resultados operativos en efectos estratégicos. Y esa debería ser una de las grandes transformaciones de nuestra política de seguridad.
No podemos dejar de medir capturas, incautaciones, erradicación, afectaciones a estructuras o recuperación de armas. Son resultados operativos importantes. Pero necesitamos agregar preguntas mucho más exigentes.
Después de la intervención estatal, ¿la organización tiene menos capacidad para financiarse? ¿Perdió capacidad de controlar territorio? ¿Se redujo su posibilidad de reemplazar rápidamente a quienes fueron capturados? ¿Disminuyó su capacidad para regular economías y poblaciones? ¿El Estado puede sostener en el tiempo el espacio que recuperó? En las respuestas a esas preguntas está la diferencia entre golpear una organización y comenzar a desestructurarla.
Superar las fragmentaciones tampoco significa construir una enorme estructura centralizada que pretenda dirigirlo todo. Sería sustituir un problema por otro. Se trata precisamente de lo contrario. Construir un Estado capaz de actuar como sistema sin dejar de ser democrático, descentralizado y especializado.
Eso supone continuidad estratégica entre gobiernos, objetivos compartidos entre instituciones, capacidades reales en los territorios, indicadores innovadores, respuestas diferenciadas según las características de cada región y una cooperación internacional capaz de seguir las redes criminales más allá de nuestras fronteras.
Y, sobre todo, supone cambiar nuestra unidad de análisis. Mientras sigamos viendo exclusivamente grupos y cabecillas, podremos seguir produciendo resultados importantes sin comprender completamente aquello que permite que las organizaciones vuelvan a aparecer. Tenemos que mirar los ecosistemas que las reproducen.
Es precisamente en ese tema que está una de las mayores ventajas que hoy tiene el crimen organizado. Mientras nosotros distribuimos los problemas entre sectores, instituciones, niveles de gobierno, territorios y países, ellos los conectan.
Mientras nosotros coordinamos, ellos convergen. Mientras nosotros intentamos resolver nuestras fragmentaciones, ellos aprenden a aprovecharlas.
Colombia y el mundo llevan décadas golpeando organizaciones criminales. Muchas desaparecieron. Otras se dividieron. Algunas cambiaron de nombre y varias fueron reemplazadas por nuevas estructuras.
Por eso la pregunta de fondo ya no puede ser solamente cuántas operaciones estamos haciendo ni cuántos resultados estamos produciendo. La pregunta es si estamos logrando modificar el sistema que permite que el crimen se reproduzca.
Si no conseguimos que el Estado aprenda también a converger, probablemente seguiremos ganando operaciones mientras perdemos capacidad real para desestructurar la amenaza.
¿Hasta cuándo?