El pasado 30 de agosto, el Gobierno Nacional presentó una nueva ruta para implementar el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS) con el objetivo de “(…) cerrar la brecha de ejecución del Programa después de casi siete años de incumplimiento, y cumplirle a las más de 99.000 familias beneficiarias, a través de un enfoque territorial y asociativo, articulado con los procesos de transformación territorial”(1).
Creado con el Acuerdo de Paz, el PNIS inició su implementación en 2017 con el objetivo de reducir los factores estructurales que explican la presencia y persistencia de los cultivos de uso ilícito. Para ello, durante un periodo de 10 años (2), el PNIS sería un componente de la Reforma Rural Integral (RRI) y construiría planes integrales comunitarios y municipales de sustitución y desarrollo alternativo (PISDA), que se articularían con los Planes de Acción de los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET). Mientras avanzaba la fase de diseño de algunos de los componentes de la RRI, entre 2016 y 2018 el Gobierno suscribió acuerdos colectivos de sustitución con más de 180.000 familias.
Sin embargo, solo 99.097 familias cultivadoras y no cultivadoras (recolectores) se beneficiaron del Programa a través de un Plan de Atención Inmediata (PAI), que incluía un subsidio de asistencia alimentaria por un año —condicionado a la erradicación inmediata de los cultivos de uso ilícito—, así como un proyecto de seguridad alimentaria y proyectos productivos de ciclo corto y largo, acompañados de asistencia técnica.
A la fecha, solo el 1,5% (3) de las familias han recibido la totalidad del Plan de Atención Inmediata (PAI). No hay información que evidencie su conexión con la Reforma Rural Integral, ni tampoco la reducción de su dependencia a los cultivos de uso ilícito. De acuerdo con la Dirección de Sustitución, el 93% de las familias recibieron los pagos, el 75% el proyecto de seguridad alimentaria, el 88% la asistencia técnica, el 7% el proyecto de ciclo corto y el 11% el proyecto de ciclo largo.
Que el gobierno de Gustavo Petro se comprometa a cumplirle a los beneficiarios del PNIS es un avance necesario para recuperar la confianza de las familias. Se espera que eso facilite y promueva su inserción a estrategias de generación sostenible de ingresos. De hacerlo, se estará ejecutando lo dispuesto en la Política Nacional de Drogas 2023-2033 (4) y en el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 (5).
No obstante, como lo explicó la FIP en su informe “¿Qué hacer con el PNIS? Decisiones claves para los primeros 100 días de gobierno” cuando este empezaba su cuatrienio, cumplir con el Plan de Atención Inmediata (PAI) del PNIS no es cumplir integralmente con las metas de este Programa, ni con el punto 4 del Acuerdo de Paz sobre el problema de las drogas ilícitas.
¿De qué forma, cumplir con el Plan de Atención Inmediata (PAI) del PNIS integrará a las familias que cultivan hoja de coca a la Reforma Rural Integral y a los PDET y esto, a su vez, contribuirá a un tránsito progresivo y sostenible a la legalidad?
Según el comunicado de prensa del PNIS del 30 de agosto, la nueva ruta de implementación del Programa “(…) procura la transformación estructural de los territorios afectados por la desigualdad y las violencias, atado a los objetivos de la Reforma Rural Integral, con una inversión que asciende a $1 billón que serán ejecutados en 14 departamentos, poniendo fin al retraso de más de siete años del PNIS”.
No está claro, sin embargo, de qué forma el cumplimiento del Plan de Atención Inmediata (PAI) del PNIS —y específicamente el desarrollo de proyectos productivos de corto y largo plazo— integrará a estas familias a la Reforma Rural Integral y a los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET) y que, a su vez, esta inversión contribuya a un tránsito progresivo y sostenible a la legalidad.
Del PNIS, además, se desprenden otros compromisos que fueron resumidos por la Corte Constitucional en la Sentencia SU 545 de 2023, en respuesta a acciones de tutela interpuestas por comunidades étnicas y campesinas del Cauca, Nariño, Norte de Santander y Putumayo.
En la sentencia hay dos disposiciones que la Dirección de Sustitución deberá atender para continuar avanzando en el cumplimiento del PNIS. La primera es el reconocimiento del carácter vinculante de los acuerdos colectivos que el Estado firmó originalmente con 188.036 familias, 88.939 de las cuales no firmaron acuerdos individuales y, por lo tanto, tampoco fueron vinculadas al Programa. La segunda es la incorporación del enfoque étnico al PNIS, que, en principio, implica implementar una ruta de atención específica para las 8.837 familias que viven en resguardos indígenas y las 12.462 familias en consejos comunitarios (6).
Queda entonces pendiente conocer de qué manera avanzará el Gobierno para cumplir con estas disposiciones, que necesariamente involucran la disponibilidad de más recursos económicos, de mayor capacidad institucional y de ajustes en el enfoque de intervención.
Finalmente, persiste el reto o la oportunidad del PNIS por contribuir a la conservación ambiental y a reducir la deforestación a través de la implementación de una ruta especial para las 3.364 familias que se registraron como ocupantes o habitantes de Parques Nacionales Naturales. De acuerdo con los datos oficiales más recientes (7), la hoja de coca se cultiva en 13 de los 59 parques, con un total de 10.626 hectáreas; cifra que ha venido en ascenso desde 2020.
Los retos para transformar los territorios
Cumplir el Plan de Atención Inmediata (PAI) del PNIS es un paso en la dirección correcta hacia el cumplimiento de los compromisos del Estado con las comunidades que se vincularon al Programa. La FIP reconoce los esfuerzos del actual Gobierno y de los anteriores, por cumplir con un modelo de atención que requería de una estructura institucional, administrativa y presupuestal que no se creó desde el inicio de su ejecución y que, aún hoy, no es claro que exista de manera plena.
Es tarde para remediar los efectos de los rezagos del PNIS, así como la falta de implementación del Acuerdo de Paz en la situación socioeconómica de las familias beneficiarias del Programa y en la legitimidad del Estado. Sin embargo, se espera que cumplir el Plan de Atención Inmediata (PAI) del PNIS contribuya a generar confianza en las comunidades y que estos territorios sean priorizados para las nuevas acciones del Gobierno en materia de sustitución y desarrollo territorial.
El Gobierno se ha impuesto el reto de cumplirle a las familias del PNIS y, al mismo tiempo, desarrollar nuevas iniciativas de sustitución y desarrollo territorial. No será una tarea fácil. En 2021- 2022, la FIP lideró el Diálogo sobre Cultivos Ilícitos y el Tránsito a Economías Legales, que reunió a conocedores de desarrollo rural, protección ambiental y seguridad, con el objetivo de generar recomendaciones para el tránsito de territorios con cultivos ilícitos a la economía legal con base en los aprendizajes y experiencias en desarrollo rural y desarrollo alternativo.
Este proceso de diálogo resaltó que dicho tránsito hacia la transformación territorial no es posible sin la confluencia de las agendas de desarrollo, seguridad y ambiente en procesos de largo plazo que logren mantenerse a pesar de los cambios de Gobierno. Carreteras, acceso a crédito, acceso a tierras, servicios públicos y acceso a la justicia, son propulsores para transformar los territorios. También lo son los avances en la seguridad y la recuperación gradual del control territorial que ejercen hoy grupos armados y organizaciones criminales.
La protección ambiental, por su parte, ofrece una gran oportunidad para el desarrollo de los territorios y el bienestar de las comunidades.
Está comprobado que el enfoque de asistencia técnica a los territorios no es suficiente. Se requiere transitar hacia un modelo de transferencia y generación de capacidades a los actores locales que los reconozca como agentes de cambio y no como receptores del Gobierno.
Avances en este sentido requieren de un proceso planificado de construcción de Estado. Es necesario superar la lógica de proyectos diseñados e implementados por el Gobierno Nacional, sin reconocer sus propias limitaciones. Está comprobado que el enfoque de asistencia técnica del Gobierno Nacional a los territorios no es suficiente; se requiere transitar hacia un modelo de transferencia y generación de capacidades a los actores locales que los reconozca como agentes de cambio y no como receptores del Gobierno.
La nueva política de drogas incorpora algunas de estas recomendaciones y recoge los aprendizajes del desarrollo alternativo en el país. Propone un “Modelo de Intervención Integral para el Tránsito a Economías Lícitas”, que plantea detalladamente una ruta diferenciada para los territorios con cultivos de uso ilícito con el fin de “reemplazar las acciones fragmentadas por procesos sistémicos y coordinados” y compromete a todo el Estado con una acción coordinada e interagencial. No se conoce, sin embargo, si hay avances en la planeación o ejecución de este nuevo modelo y de qué forma se conecta con la nueva ruta para implementar el PNIS y la Reforma Rural Integral (9).
En los dos años que le quedan al gobierno Petro, se espera que les cumpla a las familias del PNIS y avance en dejar sentadas las bases en algunos territorios para procesos constantes que busquen sostenibilidad en el tiempo, arraigo en las entidades nacionales y locales, compromiso con la acción interinstitucional y empoderamiento en las comunidades. Los aprendizajes de casi 30 años de implementación de desarrollo alternativo en el país demuestran que intervenciones de corto plazo y con criterio asistencialista, no contribuyen a transformar los territorios.
Si no se tiene esto en cuenta, el Gobierno corre el riesgo de volver a incumplirle a las comunidades y cerrar la oportunidad que tiene hoy de iniciar un proceso de construcción de Estado en los territorios. También de facilitar el camino para que los siguientes gobiernos construyan sobre lo construido y, de esa manera, logren avances para transformar los territorios con cultivos de uso ilícito.