A menos de dos meses del fin del mandato de Gustavo Petro, y con cerca de nueve mesas de diálogo activas o en suspenso, el Gobierno decidió acelerar algunos de los procesos de la Paz Total acordando siete Zonas de Ubicación Temporal (ZUT) con cuatro grupos armados. Para el Ejecutivo, la concentración de algunos integrantes en estas áreas es un avance significativo hacia el desarme, pero ante la naturaleza y finalidad de las ZUT y la ausencia de elementos necesarios para dar este paso, es necesario abrir un debate sobre cuál es su utilidad.
El pasado 18 de junio 99 integrantes de la Coordinadora Nacional Ejército Bolivariano (CNEB, que hizo parte de la Segunda Marquetalia) ingresaron a una ZUT en la vereda Betania de Valle del Guamuez en Putumayo. Se esperaba que este 25 de junio iniciara otro proceso de ubicación de cerca de 400 integrantes del Clan del Golfo o Ejército Gaitanista de Colombia (EGC) a otra Zona de Ubicación en Tierralta (Córdoba), pero se conoció que la zona aún no cuenta las condiciones establecidas en la ley para estos propósitos.
La opinión pública ha recibido este anuncio con escepticismo y preocupación. Algunas de las críticas consideran que el peligro es replicar una zona de despeje como el Caguán. Otras advierten que es una movida a favor del poder del grupo armado. Desde la FIP consideramos que el riesgo no está en estos aspectos, sino en lo prematuro que resulta tomar este paso sin que existan bases jurídicas claras y suficientes para iniciar un proceso de desarme. A pesar de que parezca lo contrario, es una jugada contraproducente para un proceso de paz y para la credibilidad del Estado.
Sin reglas claras sobre el tránsito a la legalidad de los combatientes, y en momentos en que las mesas de diálogo se juegan su continuidad dado el cambio de gobierno, las ZUT abren una serie de interrogantes, que la Fundación Ideas para la Paz (FIP) analiza a continuación.
La piedra angular de Paz Total: del desescalamiento y la transformación territorial a las ZUT
En cuatro años de desarrollo de la Paz Total, esta estrategia ha cambiado su elemento fundamental.
Desde antes del inicio del Gobierno y en los primeros meses de la administración Petro, la entonces Oficina del Alto Comisionado para la Paz (OACP), en cabeza de Danilo Rueda, se dio a la tarea de reactivar a negociación con el ELN e iniciar etapas de exploración con otros grupos ilegales. Su premisa inicial era el despliegue de esta oficina “en los lugares más remotos donde se padecen las violencias, para desde ahí tejer la paz”[1].Con esto, se abría la puerta a un “diálogo simultáneamente con el grupo armado que haya cumplido unos requisitos en materia humanitaria para iniciar una agenda y desarrollar un diálogo sobre asuntos substanciales en relación con su identidad o naturaleza armada”.
En el punto de partida, la prioridad para el Gobierno era la voluntad de desescalamiento de la violencia (no matar, no torturar y no desaparecer) por parte de grupos armados, gesto correspondido en 2022 con la suspensión de bombardeos por parte de la Fuerza Pública. En últimas, se trataba de una apuesta por tener un ambiente óptimo para construir el camino de la Paz Total.
Las bases de la Paz Total fueron concretadas en la Ley 2272 de 2022 (Ley de Paz Total o Ley de Orden Público), hecha para dotar de herramientas a los diálogos de paz y en la cual se establecieron dos tipos de procesos: (i) Negociaciones con grupos armados organizados al margen de la ley con los que se adelanten diálogos de carácter político, en los que se pacten acuerdos de paz; ii) Acercamientos y conversaciones con grupos armados organizados o estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto (EAOCAI), con el fin de lograr su sometimiento a la justicia y desmantelamiento.
La Ley 2272 reafirma también la potestad del Gobierno para “acordar con los voceros o miembros representantes de las organizaciones armadas al margen de la ley, en un estado avanzado del proceso de paz, y para efectos del presente artículo, su ubicación temporal, o la de sus miembros en precisas y determinadas zonas del territorio nacional, de considerarse conveniente”.
Con este marco, el Gobierno empezó a elaborar una traducción empírica de su concepto de Paz Total con base en tres principios: i) el desescalamiento de las violencias; ii) la implementación de transformaciones territoriales y iii) el tránsito a una ciudadanía plena por parte de los integrantes de estos grupos.
Bajo esta propuesta, el 31 de diciembre de 2022, el Gobierno tomó la decisión de publicar varios decretos de cese bilateral al fuego con cinco grupos armados. Además, el Ejecutivo puso en marcha su estrategia de desescalamiento basado en acuerdos.
La estrategia de ceses funcionó para disminuir en ciertas regiones la confrontación entre grupos y Fuerza Pública. Al tiempo, contribuyó al fortalecimiento de algunos grupos armados y generó un impacto negativo en la percepción pública de las negociaciones. Como lo ha documentado la FIP, en medio de los vaivenes de las prórrogas o rupturas de los ceses al fuego, los grupos incrementaron su gobernanza criminal y prosiguieron con la práctica criminal de reclutamiento de menores, uno de los crímenes que se esperaba reducir en la etapa de desescalamiento.
Las dificultades que atravesaron las mesas y los bajos resultados de los ceses al fuego causaron un giro en la OACP. Otty Patiño (quien actuaba como coordinador de la mesa con el ELN), reemplaza a Danilo Rueda y la oficina cambia su nombre a Oficina del Consejero Comisionado de Paz (OCCP). El Gobierno reconoció los errores y argumentó que el planteamiento original de Paz Total excedía la realidad, así que decidió revisar los distintos escenarios de diálogo y poner orden a través de cambios en la dinámica de negociación. A esto se sumó la presión del presidente Petro por alcanzar logros.
Es así como el desescalamiento de violencias queda en un segundo lugar y surge un nuevo objetivo: la transformación territorial. A lo largo de 2025 y como parte de ese giro, la idea de las Zonas de Ubicación Temporal comienza a ser parte de las prioridades del Ejecutivo.
Los antecedentes y la finalidad de las ZUT dentro del marco legal
Para aterrizar la discusión, es relevante retomar la definición, finalidad y objetivos de una ZUT en el marco de los procesos de paz en Colombia. No se trata de un concepto nuevo: desde la expedición de la Ley 418 de 1997, estas zonas fueron incorporadas en el ordenamiento jurídico para facilitar diálogos, negociaciones y firmar acuerdos. En particular, son un paso necesario para dar inicio a una concentración y un proceso de Desarme, Desmovilización y Reintegración (DDR). Para finales del siglo pasado, esta medida se complementaba con la facultad que le daba al presidente de la República para determinar la “localización y las modalidades de acción de la Fuerza Pública”. En otras palabras, facultaba la posibilidad de zonas de despeje o de distensión, como lo fue el Caguán durante la administración de Andrés Pastrana, en la negociación con las extintas FARC.
Sin embargo, luego de dicha experiencia, en lo que atañe a las ZUT, un cambio importante se dio en 2010 con la expedición de la Ley 1421, que eliminó la posibilidad de tener estas zonas, así como la facultad del jefe de Estado para ordenar la localización de la Fuerza Pública. Esta restricción se mantuvo así hasta 2016 cuando, en el marco del proceso de paz con las FARC, se revivió esta figura, permitiendo la ubicación temporal de grupos en zonas específicas, pero prohibiendo áreas urbanas y exigiendo delimitación geográfica precisa.
Acudiendo a esta figura se crearon las 26 Zonas Veredales de Transición y Normalización (ZVTN), a donde los integrantes de las FARC llegaron al final del proceso para dejar sus armas, hacer su tránsito a la legalidad e iniciar su proceso de reincorporación. La concentración ocurrió en la fase final del proceso de paz, tras cinco años de diálogo y con marcos claros para el paso a la legalidad, es decir, en un evidente estado avanzado del proceso.
Con la prórroga de la ley en 2022, estas zonas se mantuvieron incorporadas dentro del ordenamiento jurídico. Sin embargo, se añadieron unos ajustes que son cruciales para entender los dilemas actuales de las ZUT en estos tiempos de cierre de la Paz Total.
En primer lugar, la Ley 2272 contempla que las Zonas de Ubicación son posibles en un “estado avanzado del proceso de paz”. Es decir, no son para negociar, y de acuerdo con la sentencia de la Corte Constitucional que determinó la exequibilidad de esta ley (Sentencia C-523 de 2023), la figura de las ZUT “ha servido en previos procesos de negociación con grupos armados con presencia en territorios distantes para facilitar su tránsito hacia la vida civil, siendo necesario por ello su concentración en determinadas áreas rurales”. En otras palabras, la noción de estado avanzado de un proceso debe interpretarse en términos de implementar procesos o acuerdos de DDR.
Y en segundo lugar, aclaró que pueden existir ZUT para el caso de las EAOCAI pero afirmó que no era clara la definición del “estado avanzado del proceso de paz”, ya que para estas estructuras solo se contemplarán estos espacios para someterse a la justicia. La Corte Constitucional le ordenó al Gobierno que en la ley que rija los términos del sometimiento (ley que en la actualidad no existe) desarrolle la facultad de crear Zonas de Ubicación Temporal para las estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto, definiendo con claridad su finalidad, alcance objetivo, temporal y geográfico, así como el procedimiento a seguir y los mecanismos de seguimiento.
Bajo todo este contexto, queda claro que las ZUT son jurídicamente viables. El punto que ha suscitado debate es la garantía de que se inicien en un “estado avanzado del proceso de paz”, lo cual implica estar en la fase de definición del desarme, desmovilización/sometimiento y reintegración de los grupos armados ilegales. Además, como dice la Corte, en el caso de las EAOCAI es importante fijar criterios para para evitar una amplia discrecionalidad del Gobierno.
Las ZUT como estrategia para acelerar y salvar la Paz Total
En mayo de 2025, a poco más de un año de cerrar el Gobierno y luego de diversos acuerdos que no garantizaban el desescalamiento de la violencia, las transformaciones territoriales ni una ruta hacia una desmovilización o sometimiento de grupos armados, el Ejecutivo planteó la creación de la primera ZUT. El anuncio cobijaba a la disidencia EMBF, especialmente al Frente 33, que opera en el Catatumbo (ver cuadro 1). Luego de más de un año del anuncio de esta zona, ni siquiera ha podido ser georeferenciada, pues al momento de crearla el ELN había iniciado una violenta operación militar contra esta estructura, su base social y las comunidades del Catatumbo.
Los anuncios de creación de ZUT siguieron: en diciembre de 2025, se habló de instalación de tres zonas para el proceso con el Clan del Golfo o EGC; en febrero de 2026, una para integrantes de la disidencia CNEB; más adelante, se habló de formar una sexta y séptima ZUT en el Resguardo El Gran Mallama, en Nariño, para el caso de Comuneros del Sur, y otra más para la CNEB en Roberto Payán (Nariño).
Hasta mediados de junio de 2026, el gobierno había anunciado siete ZUT. De esas, solo una, ubicada en Valle del Guamez (Putumayo), ha avanzado en su proceso de construcción y fue a donde llegaron los 99 integrantes de los Comandos de la Frontera (estructura de la CNEB).
La mayoría de las resoluciones que han dado vida a estas ZUT fueron extendidas hasta diciembre de 2026, lo cual supone dos grandes retos. Primero, quedan a la discreción del nuevo presidente de la República, que iniciará su mandato el 7 de agosto; y segundo, su existencia supera la fecha límite de la prórroga de la Ley de Orden Público (4 de noviembre), cuya continuidad no está garantizada y podría tener ajustes profundos, entre ellos, en lo relativo a las ZUT.
Aquí surge, precisamente, uno de los principales dilemas de las ZUT anunciadas por el Gobierno Petro. Más allá de las diferencias entre mesas y grupos armados, ninguna de las negociaciones activas parece encontrarse hoy en una fase avanzada de definición del desarme, la desmovilización, el sometimiento o la reincorporación, que es precisamente el supuesto bajo el cual la Ley 2272 y la jurisprudencia de la Corte Constitucional conciben la utilización de estas zonas.
En ese sentido, su entrada en funcionamiento podría estar viciada desde el origen al utilizar una herramienta diseñada para la fase final de los procesos como mecanismo para intentar acelerar negociaciones que todavía enfrentan incertidumbres fundamentales sobre su rumbo y destino.
El problema no es únicamente jurídico. También implica riesgos concretos para los integrantes de los grupos armados que decidan concentrarse en estos espacios. Sin una ruta clara de tránsito a la legalidad, sin garantías definitivas sobre su situación jurídica y en medio de la incertidumbre política asociada al cambio de gobierno, quienes ingresen a estas zonas podrían quedar expuestos a escenarios de inseguridad jurídica y física. Al mismo tiempo, se estaría enviando un mensaje problemático para futuras negociaciones al flexibilizar los requisitos de una figura que históricamente ha estado asociada a compromisos verificables de abandono de las armas y reincorporación a la vida civil.
La experiencia acumulada por Colombia demuestra que la credibilidad de los procesos de paz depende, en buena medida, de la solidez y previsibilidad de las reglas de juego.
La seriedad en el manejo de las condiciones jurídicas no es un asunto secundario ni un formalismo legal: constituye uno de los principales activos estratégicos de cualquier negociación. Cuidar ese capital de confianza, tanto frente a los grupos armados como frente a la sociedad, debería ser una de las premisas centrales de cualquier proceso de paz que aspire a producir resultados sostenibles y duraderos.
La finalidad de las ZUT y su continuidad actual
El objetivo legal que está planteado en la Ley 2272 parece ser el argumento menos usado por la actual administración para crear y poner en marcha las siete ZUT que se han anunciado. Esta situación ha generado un interrogante en la opinión pública: si se trata de una decisión para acelerar los procesos o, más bien, un intento de delegar la responsabilidad de terminarlas o continuarlas al siguiente gobierno.
Al no estar ninguno de estos procesos en un estado avanzado, esta situación genera incertidumbres jurídicas y de seguridad para los integrantes de estos grupos, porque no existe un marco jurídico que genere incentivos y resuelva las inquietudes de los integrantes y porque no es claro qué pasará luego del 7 de agosto de 2026.
A esto hay que sumarle retos tan difíciles como el de resolver la situación jurídica de decenas de integrantes de estos grupos que en el pasado firmaron acuerdos de paz y no podrían recibir beneficios de manera tan directa, a menos de que se introduzcan reformas en la Constitución Política.
No obstante, hay un antecedente en la desmovilización de los paramilitares de las AUC entre 2003 y 2006 que abre otra puerta: que, como ocurrió entonces, buena parte de los miembros de los grupos que ingresen a las ZUT sean personas recién incorporadas, lo cual reduciría la complejidad jurídica, pero afectaría la credibilidad de este proceso.
Las ZUT representan una oportunidad para el desarme y el tránsito a la legalidad de varios de los integrantes de estos grupos y, en últimas, un camino para salvar las vidas de estas personas y prevenir la violencia en los territorios donde delinquen. Pero esta es una decisión riesgosa mientras no existan posibilidades para que el Estado brinde garantías jurídicas, de seguridad física y de reintegración a los combatientes. Crear una ZUT no puede ser una decisión aislada de la capacidad política, jurídica y logística para llevarlas a cabo. Las ZUT “no serán un Caguán”, según han señalado los voceros del Ejecutivo, pero tampoco pueden ser un limbo de tiempo indefinido para quienes se concentren allí y para las comunidades que se exponen al albergar estos espacios.
Un tercer elemento es cómo definir criterios para que las ZUT sean una herramienta para procesos que tienen, según el reconocimiento dado por este Gobierno, una naturaleza política (como es el caso del EMBF, CNEB y Comuneros del Sur) y cómo solucionar las exigencias de la Corte sobre procesos, como el del Clan o EGC, cuyo propósito hasta hoy es el sometimiento a la justicia.
Sin duda, habrá muchos más detalles de contexto y debates jurídicos con posturas distintas que vale la pena mencionar (como por ejemplo el tema de la suspensión de las órdenes de captura en el marco de las ZUT, cuyo enfoque no se aborda en este análisis). Pero una reflexión que quiere plantear la FIP es que habrá que pensar con cabeza fría cómo se logrará la continuidad de las Zonas de Ubicación, en particular la de Putumayo, ponderando el marco jurídico existente, los verdaderos avances de cada mesa, y, sobre todo, la palabra y los compromisos del Estado colombiano con las personas que decidan ingresar a esas ZUT. Todo esto, bajo la idea de que los grupos tengan conciencia, como lo ha entendido el propio presidente Petro pero al parecer no sus negociadores, que una ZUT es para dejar las armas e iniciar su tránsito a la vida civil. Si se cree que son para otros objetivos, habrá que cambiar el marco jurídico actual, entre ellos, la ley de orden público, cuya vigencia se vence el próximo 4 de noviembre de 2022.
Los dilemas de las ZUT al cierre de la Paz Total
1. Una herramienta de cierre para procesos inacabados
Las ZUT fueron concebidas en la legislación colombiana como instrumentos para facilitar las etapas finales de un proceso de paz, particularmente aquellas relacionadas con el desarme, la desmovilización y la reincorporación. Sin embargo, ninguna de las mesas activas parece encontrarse hoy en una fase claramente orientada hacia esos objetivos. Persisten diferencias sobre la naturaleza de los procesos, incertidumbres sobre los mecanismos de tránsito a la legalidad y discusiones abiertas sobre los alcances de eventuales acuerdos. Esto plantea una pregunta inevitable sobre si las ZUT están siendo utilizadas para administrar el final de una negociación o para intentar producir avances que las propias negociaciones aún no han logrado construir.
2. Acelerar decisiones en medio de una transición política
La entrada en funcionamiento de la primera ZUT, la ubicada en Valle del Guamuez, ocurre en el tramo final del gobierno. Aunque la decisión puede interpretarse como un intento de consolidar avances antes del cambio de administración, también genera dudas sobre su sostenibilidad política, jurídica e institucional. Varias de estas zonas fueron proyectadas para operar más allá del periodo presidencial actual y algunas dependerán de decisiones que deberá adoptar un gobierno que no participó en su diseño. En la práctica, se estaría trasladando al próximo gobierno la responsabilidad de administrar los riesgos y resolver las incertidumbres de una estrategia que apenas comienza a implementarse, más aún cuando la Ley 2272 pierde vigencia en noviembre de este año.
3. Concentrar personas sin una ruta jurídica definida
Uno de los mayores interrogantes tiene que ver con la situación jurídica de quienes ingresen a estas zonas. A pesar de los avances en las conversaciones, el país sigue sin contar con un marco normativo que defina con claridad los mecanismos de sometimiento para varios de estos grupos. Tampoco existe certeza sobre aspectos esenciales como el tratamiento de las órdenes de captura, los beneficios jurídicos aplicables o las consecuencias de una eventual ruptura de los diálogos. En estas condiciones, el Estado les pide a integrantes de organizaciones armadas que den pasos hacia la concentración sin que exista todavía una respuesta suficientemente clara sobre cuál será su destino jurídico. Se trata de una apuesta de alto riesgo tanto para los participantes como para la credibilidad institucional del proceso.
4. Brindar protección y la seguridad
Las ZUT buscan reducir la violencia, pero también pueden generar nuevas vulnerabilidades. La concentración de integrantes de grupos armados en lugares específicos puede convertir estas zonas en objetivos para organizaciones rivales, facciones disidentes o actores interesados en sabotear los procesos. De igual manera, las comunidades vecinas podrían verse expuestas a nuevas tensiones derivadas de disputas territoriales o intentos de copamiento criminal. El desafío es particularmente complejo porque varias de las zonas propuestas se ubican en regiones donde las economías ilegales, la presencia de múltiples actores armados y la debilidad institucional siguen siendo factores determinantes de la conflictividad.
5. La representatividad y la verdadera voluntad de tránsito a la legalidad
La efectividad de cualquier proceso de concentración depende de que exista una decisión verificable por parte de la organización armada en su conjunto. Sin embargo, todavía persisten dudas sobre el alcance real de los compromisos asumidos por algunas estructuras, el número de integrantes que efectivamente ingresarían a las zonas y la capacidad de los mandos para garantizar procesos colectivos de tránsito a la legalidad. El riesgo es que las ZUT terminen concentrando sectores parciales de las organizaciones sin alterar de manera significativa las capacidades armadas o criminales de los grupos, reproduciendo problemas de fragmentación que el país ya ha experimentado en otros momentos.
6. El dilema territorial de las economías ilícitas
La ubicación de algunas ZUT en territorios profundamente atravesados por economías ilícitas plantea un desafío adicional para su efectividad. El caso de Valle del Guamuez, en Putumayo, ilustra esta tensión. Aunque concentrar a los integrantes de un grupo armado en su zona histórica de influencia puede facilitar su traslado y permanencia, también implica mantenerlos en entornos donde persisten los cultivos de coca, las rentas ilegales y las redes criminales que han sustentado su actividad durante años. Esto puede dificultar los procesos de tránsito a la legalidad, mantener incentivos para la reincidencia y generar nuevas disputas por el control territorial. En el fondo, el dilema consiste en determinar si la cercanía a estos enclaves facilita la desmovilización o si, por el contrario, termina aumentando los riesgos de que las estructuras armadas mantengan vínculos con las economías ilícitas que se busca abandonar.
7. El dilema de la credibilidad del Estado y de las futuras negociaciones
Quizás el riesgo más importante a futuro es el institucional. Las ZUT han sido una herramienta relevante en distintos procesos de paz y probablemente seguirán siendo necesarias en el futuro. Por esa razón, su utilización exige altos niveles de claridad jurídica, planeación y previsibilidad. Si las zonas son implementadas sin que existan condiciones mínimas para garantizar el tránsito efectivo a la legalidad, el resultado podría ser un nuevo desgaste de la figura y una erosión de la confianza en este tipo de mecanismos. La discusión no es únicamente si las ZUT actuales funcionarán, sino qué efectos tendrá esta experiencia sobre la capacidad futura del Estado para convocar procesos de concentración y desmovilización creíbles.
En el fondo, todos estos dilemas remiten a una misma tensión. Mientras el marco jurídico actual colombiano concibe las ZUT como un instrumento para administrar la fase final de un proceso de paz, la Paz Total parece estar utilizándolas para intentar destrabar negociaciones o mostrar avances forzados que aún no han llegado a ese punto. Esa diferencia puede parecer técnica, pero tiene profundas implicaciones sobre la seguridad jurídica de los participantes, la protección de las comunidades y la legitimidad de los procesos de negociación que el país pueda emprender en los próximos años.