Así lo evidencia el balance que la Fundación Ideas para la Paz (FIP) presenta a mitad de camino del gobierno de Gustavo Petro, donde analiza la situación de seguridad y conflicto a nivel nacional y el avance de la Paz Total. También hace un análisis territorializado de la respuesta del Estado al conflicto, la consolidación de los grupos ilegales y los retos de construcción de paz en regiones donde se concentran las apuestas del Presidente.
Claves para entender el panorama nacional
De la Paz Total se pasó a la paz fragmentada. La Paz Total empezó como una política ambiciosa de contención y reducción de la violencia que buscaba convocar a todos los actores armados al diálogo para que abandonen las armas, disminuya la confrontación armada y el impacto en las comunidades. Sin embargo, esta política se ha transformado en su alcance y finalidad. La llegada de Otty Patiño como Consejero Comisionado cambió la visión a una menos “total” y más territorializada.
Hoy, por la ausencia de método y estrategia, la Paz Total es más la suma de procesos desarticulados que una estrategia global de negociación. “No es claro el punto de llegada que se busca con las negociaciones (que debería ser el desarme), más allá de apaciguar la violencia”, dice Andrés Preciado, director de Conflicto y Seguridad de la FIP.
En la actualidad, las dos mesas de negociación que el Gobierno prometía con mayores posibilidades de éxito, se encuentran en profundas crisis. Los diálogos con el ELN están congelados y divididos. La mesa con las disidencias de lo que se conocía como el Estado Mayor Central, se fracturó: se negocia con el 40% de sus estructuras.
También se observan inconvenientes en el solo anuncio de los diálogos con el Clan del Golfo: será una negociación sociojurídica y se cataloga a este grupo como estructura de crimen de alto impacto, dos temas que el Clan ha rechazado de tajo. La mesa con las Autodefensas Conquistadores de la Sierra Nevada se ha planteado en los mismos términos.
Por su parte, la paz urbana se encuentra estancada ante la imposibilidad de tener un marco jurídico viable para negociar u ofrecer beneficios a los miembros de las bandas.
Persiste el desbalance entre la paz y la seguridad. El Gobierno recibió el país en una situación crítica de inseguridad y violencia, con un alto impacto humanitario y el fortalecimiento de los grupos armados, pero hasta el momento las políticas y estrategias implementadas no han logrado cambiar la situación.
Creció la influencia territorial de los grupos armados; se mantienen los focos de disputa territorial entre los grupos, aunque disminuyen los enfrentamientos; se reactivó la confrontación entre el Estado y los grupos armados (EMC y posiblemente el ELN) y el segundo año de Gobierno se rajó en términos humanitarios.
Con respecto al primer año aumentaron el desplazamiento forzado masivo (7%), los confinamientos (71%), los homicidios de líderes y lideresas (2%) -es el segundo año con más asesinatos desde 2015- y el reclutamiento forzado (42%). Sin embargo, disminuyeron los desplazamientos individuales (51%), los homicidios a excombatientes (38%) y las masacres (14%).
Otros delitos de alto impacto también muestran situaciones diferentes: aumentan las extorsiones y amenazas, llegando a la situación más crítica en los últimos seis años (julio–junio). Se reducen los secuestros (11%), pero se mantienen las cifras altas. El homicidio, por su parte, se muestra relativamente estable, con una reducción del 1%.
Seis datos claves para entender cómo se ha comportado la violencia y su impacto en las comunidades y cómo se ha transformado la confrontación con el Estado y entre los grupos armados con las apuestas de la Paz Total. Ver infografía
La nueva visión de la seguridad no tiene cambios en la operatividad y la doctrina militar. La Política de Seguridad, Defensa y Convivencia Ciudadana del Gobierno se fundamenta en el concepto de ‘seguridad humana’ con el propósito principal de proteger la vida. En su idea inicial, se articularía con la Paz Total. Sin embargo, estas dos políticas no dialogan entre sí y parecen ir por vías distintas.
“La estrategia de seguridad sigue siendo de carácter reactivo: se implementan acciones como respuesta al recrudecimiento de la violencia o a contextos de seguridad particulares (como en Cauca y Valle), y no para prevenir y proteger a las comunidades”, añade Preciado. Lo mismo ocurre con las respuestas al deterioro de las condiciones de seguridad. Continúa la militarización y las ofensivas con operaciones especiales. La ofensiva en Cauca contra el EMC y la reactivación de la Operación Agamenón contra el Clan, son muestra de ello.
Tampoco es clara la mirada estratégica de las incautaciones de coca (que aumentaron frente al primer año de Petro) en términos de seguridad o de reducción del tráfico, menos en un contexto en el que crecen los cultivos. Si bien el Gobierno avanza en sus compromisos, no ha logrado afectar las finanzas de los grupos y mejorar la seguridad.
“La estrategia de seguridad sigue siendo de carácter reactivo: se implementan acciones como respuesta al recrudecimiento de la violencia o a contextos de seguridad particulares (como en Cauca y Valle), y no para prevenir y proteger a las comunidades"
Las apuestas de intervención territorial: ¿más de lo mismo? El Gobierno focalizó tres regiones para implementar sus apuestas de transformación: Cauca, Pacífico nariñense y caucano, y Catatumbo. La Misión Cauca, el Pacto por la transformación territorial para la vida y la paz de Nariño y el Pacto social para la transformación territorial del Catatumbo (Pacto Catatumbo), buscan canalizar los recursos nacionales y la articulación interinstitucional a nivel nacional y regional.
Desde el planteamiento, estas apuestas son muy parecidas a acciones de otros gobiernos: Belisario Betancur y Virgilio Barco con el Plan Nacional de Rehabilitación, Álvaro Uribe con la Política Nacional de Consolidación Territorial (PNCT) e Iván Duque con las Zonas Futuro y Catatumbo Sostenible.
¿Qué hay de diferente? Hasta el momento, no se observa mayor novedad en las apuestas de transformación territorial, más allá del respaldo local que busca el Gobierno a través de grandes eventos y asambleas en las que participan las comunidades.
Sin una estrategia que articule las políticas, ni tiempo para implementarlas. En la ejecución, las políticas de paz, seguridad y transformación territorial parecen desarticuladas, sin un propósito común claro. Además, cada intervención avanza de manera independiente.
El tiempo de ejecución es otro problema. Luego de dos años, las negociaciones no logran avanzar como lo pretendía el Gobierno, las apuestas de transformación territorial son más ideas que realidades y la seguridad se deteriora. Cada uno de estos procesos requiere tiempo, que corre en contra del Gobierno.
Sobre el Acuerdo de Paz de 2016, el Gobierno ha señalado reiteradamente su compromiso para implementarlo, sin embargo, lo hecho hasta el momento parece disminuirle capacidad institucional para coordinar su ejecución. El caso más claro es la implementación de los PDET y las nuevas apuestas, en paralelo, para transformar los territorios más afectados por la violencia.
Con el PNIS sucede algo parecido. Las comunidades cocaleras siempre han estado en los discursos del Presidente y se desarrolló una nueva política nacional de drogas que tiene un modelo para atender a esta población; sin embargo, son pocos los avances.
Otras agendas a la saga de la Paz Total. La agenda PDET ha demostrado ser una política de Estado en la que tres gobiernos han participado de su puesta en marcha. El Gobierno actual ha adoptado una postura pragmática, buscando reinyectarle legitimidad al proceso, balanceando lo técnico y lo participativo.
Con Obras por Impuestos, a pesar de la retórica de escepticismo con el papel del sector empresarial, el Gobierno le ha apostado al mecanismo. Así lo demuestra su decisión de aumentar en dos oportunidades el cupo CONFIS y que las obras abarquen todas las regiones PDET. Sin embargo, ampliar el cupo no equivale a ampliar su capacidad de ocupación.
Sobre la reincorporación, el Gobierno ha impulsado una política centrada en lo colectivo y con enfoques diferenciales. En 2023, la ARN arrancó con una nueva estrategia centrada en planes de acción conjuntos entre firmantes y las comunidades. Aún así, continúan los retos frente a la estigmatización de esta población. También hay un esfuerzo en fortalecer la sostenibilidad de los proyectos productivos, pero la participación de las cooperativas se enfrenta a retrasos operativos y persiste la incertidumbre sobre los proyectos individuales.
Los efectos en el territorio
Al mirar de cerca la reconfiguración de los grupos armados y la afectación humanitaria en zonas de disputa, Cauca, Valle, Nariño y algunas zonas de Antioquia tienen desafíos que hay que atender de inmediato. Lo mismo ocurre, aunque en menor medida, en regiones donde se expanden y consolidan los grupos o coexisten, como Catatumbo, Urabá y el Caribe. A estas condiciones de seguridad se suma que la respuesta institucional regional a las agendas de paz y transformación territorial no se concreta. No es claro cómo los anuncios de estrategias en Catatumbo, Nariño y Cauca se articulan con los PDET o el PNIS, procesos en marcha.
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Los líderes se sienten escuchados por el gobierno Petro, pero...
Resultados del Pulso # 7, sondeo aplicado en julio de 2024 Ver pulso
Cauca y Valle del Cauca. La situación más crítica se presenta en el norte del Cauca y el sur del Valle, así como en el Cañón del Micay. La suspensión del cese al fuego con los frentes del EMC que operan en Cauca, Valle y Nariño, y la salida del Bloque Occidental Comandante Jacobo Arenas (BOCJA) de la negociación, detonaron una ola de violencia que se suma a las que ya han vivido estas regiones desde la firma del Acuerdo de 2016. La ofensiva militar también alteró el orden público debido a la reacción del EMC, que controla la movilidad, especialmente en el Cauca.
En junio de 2024 el Gobierno lanzó la Misión Cauca, que busca transformar el departamento fusionando el esfuerzo militar y la inversión social. Sin embargo, esta iniciativa contrasta con los rezagos de otros proyectos de transformación territorial como los PDET de Alto Patía y norte del Cauca y el Pacífico caucano. Hay poca claridad sobre la articulación de la Misión con las iniciativas en marcha.
Nariño. Ha sido uno de los territorios más afectados por la violencia durante los dos primeros años de Petro, por las disputas territoriales entre grupos armados. En el segundo semestre de 2023 se registraron 39 desplazamientos forzados; fue el segundo semestre con mayor número de casos desde la firma del Acuerdo de Paz.
El Gobierno, en su búsqueda por darle protagonismo a la paz territorial, encontró en Nariño varias oportunidades: un gobernador interesado en tener una apuesta departamental de paz y un ELN dividido. La mesa con el Frente Comuneros del Sur podría avanzar ya que su influencia geográfica es limitada y está abierta a dejar las armas. Con la Segunda Marquetalia se busca hablar con las comunidades del Pacífico. El Gobierno espera que ambos diálogos converjan. También está la Misión Tumaco (tránsito hacia economías lícitas), el Pacto Territorial por Nariño y Gobierno para el Pueblo (Toma del Pacífico).
2do semestre del 2023
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Estas iniciativas contrastan con lo que ocurre con la implementación del PDET en la subregión Pacífico y frontera nariñense, que a junio de 2024 está entre las tres regiones con menos recursos ejecutados: 10,02% ($0,62 billones) del total estimado.
Catatumbo. Esta región ha sido uno de los focos de priorización de iniciativas (con poco éxito) en temas de paz, seguridad y desarrollo territorial desde hace ya varios gobiernos. Petro la proyectó como “Capital de la paz” al iniciar su mandato y el Pacto por el Catatumbo es la estrategia de transformación territorial, que se instaló a mediados del 2024. Como ocurre en Nariño, no es clara la articulación que esta iniciativa tendrá con el proceso PDET o con instrumentos y acuerdos previos que se han hecho para la región. La sustitución de cultivos tampoco aterriza, lo que se evidenció con el paro cocalero y las denuncias de incumplimientos del Gobierno Nacional a acuerdos con las comunidades.
En esta subregión de Norte de Santander hacen presencia el Frente 33 del EMC y el ELN, que mantienen una relación de coexistencia, con bajos índices de violencia, pero fortaleciendo su control territorial y social. Se suma un posible avance del Clan del Golfo desde el municipio de Sardinata, que conecta Ocaña con Cúcuta y la frontera con Venezuela con el centro del país. Allí se encuentran rutas de economías ilícitas y tráfico.
Norte de Antioquia y sur de Bolívar. A diferencia de lo que sucede en otras regiones —salvo la mesa con los líderes de estructuras del Valle de Aburrá recluidos en la cárcel de Itagüí— Petro no ha manifestado mayor interés en lo que allí sucede. Las autoridades locales son las que han visibilizado o atendido la situación de seguridad.
Desde 2023, Antioquia ha sufrido múltiples cambios en el orden público, principalmente por la expansión del Clan del Golfo. El objetivo del Clan es controlar el narcotráfico, la minería ilegal y el corredor de movilidad que conecta su núcleo en el Urabá con el Catatumbo y la frontera con Venezuela. Este año se conformó el Bloque Magdalena Medio que opera en el Magdalena Medio y el oriente antioqueño. Como respuesta, el Gobierno relanzó la campaña Agamenón, que no ha tenido efectos claros.
Eje Amazónico: Meta, Caquetá, Guaviare y Putumayo. La Amazonía noroccidental es la región más afectada por la deforestación en Colombia, que continúa avanzando a un ritmo acelerado. Si bien el 2023 reportó la cifra más baja en 23 años, las alertas del Ministerio de Ambiente sugieren que esa tendencia se habría revertido.
El Gobierno ha priorizado el diálogo y la concertación social para abordar los conflictos socioambientales, sin embargo, los actores armados permiten y promueven la deforestación para fortalecerse en el territorio y como estrategia de negociación en los diálogos de paz. Eso ha dificultado el desarrollo del Plan para contener la deforestación.
Las dinámicas del conflicto de esta macrorregión, las determina la división del EMC en dos fracciones, que podría activar una confrontación entre ellas. Esta disidencia viene librando disputas con facciones de la Segunda Marquetalia, en Putumayo y Caquetá. En el corredor oriental entre Meta, Guaviare y Vichada coexisten con el Clan del Golfo (en Puerto Gaitán) y Vichada. Allí conviven con el ELN y el Frente Acacio Medina de la Segunda Marquetalia.
Urabá (antioqueño y chocoano) y Caribe (Córdoba y Montes de María). Son la principal zona de dominio del Clan del Golfo a nivel nacional. Desde allí ejercen con facilidad el control sobre diversas economías ilegales y la regulación de la vida de sus habitantes. Por un lado, el Clan domina desde hace varios años el Urabá y el sur de Córdoba, y por el otro, se expande recientemente a lo largo de Córdoba, Sucre y Bolívar, lo que muestra el interés por conectar sus núcleos de presencia histórica con el Golfo de Morrosquillo. También se ha expandido hacia el Caribe (norte de Córdoba, Montes de María y la Mojana).
El Gobierno no ha logrado frenar este fortalecimiento ni a través de una oferta de negociación, ni de la ofensiva militar. Se suma que ni el Urabá ni el norte del país son prioridad para la acción integral e interagencial. El paso de migrantes por el Darién si es de especial interés, por lo que allí se han desplegado algunas acciones positivas como la instalación de tres centros de atención humanitaria en Necoclí, Turbo y Acandí. Allí el Clan es el principal ente regulador del paso de migrantes y percibe millones de dólares anuales por cuenta de la extorsión.
Claves para los siguientes dos años
Articular las distintas políticas y estrategias: paz, seguridad y transformación territorial. Las negociaciones deben tener un norte conjunto que permita direccionar las acciones del Gobierno y se convierta en el eje articulador de las decisiones que se tomen.
Negociar con los grupos armados, pero con límites, metodología y un marco jurídico claro. Poner límites en los tiempos, temas y alcances, tener claridad sobre la finalidad frente a estos procesos y construir una metodología que logre articularlos es fundamental. Asimismo, establecer un marco jurídico para alcanzar acuerdos viables.
Quitar el foco de las negociaciones con los grupos armados de la transformación territorial. El Gobierno tiene sus propias apuestas de transformación, además de que ya hay programas, iniciativas adelantadas y acuerdos establecidos, que han sido incumplidos. Estas agendas no deben dejarse a los intereses de los armados.
Poner el énfasis en proteger a las comunidades y prevenir la violencia, no en atacar los grupos armados. Después de un año de haberse formulado la Política de Seguridad y Defensa, son pocos los cambios en lo operacional y la doctrina militar que direcciona a la Fuerza Pública. Es necesario que las acciones e indicadores estén encaminados en proteger a las comunidades y prevenir los hechos de violencia.
Intervenir de manera diferenciada las zonas que se disputan los grupos armados. El incremento del impacto humanitario en el segundo año de Gobierno muestra la necesidad de establecer una estrategia diferenciada y priorizada de seguridad para las zonas de confrontación entre los armados y que se articule a los diálogos.
Construir sobre lo construido: impulsar lo que va andando. La idea de empezar todo desde cero ha generado retrasos en la implementación de las políticas del Gobierno actual. El caso de los PDET puede ser la base de los programas de intervención y trasformación territorial, ya que todavía tienen el respaldo de las comunidades y los líderes sociales.
Aunque negociar con grupos armados ilegales seguirá siendo una vía central en el camino hacia la pacificación de Colombia, es importante establecer límites, orden y un marco jurídico claro. Leer artículo completo