A dos años de gobierno del presidente Petro y un año después de haber publicado la política de drogas, la FIP identifica acciones y gestiones para avanzar con sus objetivos, pero no hay una estrategia clara para lograrlos en ninguno de sus componentes, ni un proceso de planificación e implementación ordenados.
"La nueva política de drogas puede estar corriendo el riesgo de quedarse en intenciones, como le ha ocurrido a otros gobiernos, cuyos mensajes y anuncios no lograron materializarse. De ser así, se perdería la oportunidad de consolidar los avances que se vienen construyendo hacia un cambio de narrativa sobre lo que funciona para el país con la política de drogas", dice Ana María Rueda, coordinadora de la Unidad de análisis sobre política de drogas de la FIP.
Obstáculos para lograr avances concretos
La multiplicidad de anuncios que posicionan a la Política en la agenda pública y comprometen al Gobierno, sin un proyecto planificado que permita su cumplimiento.
Una política ambiciosa y bien estructurada, pero sin claridad sobre las metas de este Gobierno.
La falta de un liderazgo claro limita la articulación interagencial y dispersa las acciones.
Pocas capacidades: no se han analizado ni potenciado para responder a los compromisos de la Política o a las metas del Gobierno.
Falta claridad sobre la disponibilidad de fuentes presupuestales fijas año a año.
El proceso de aprendizaje de los funcionarios, que en su mayoría son nuevos y han conformado equipos con personal nuevo.
Los cambios frecuentes de funcionarios en cargos directivos a cargo de acciones esenciales de la Política.
El deterioro de la seguridad en un contexto en el que crece la influencia territorial de los grupos armados y consolidan su control territorial y social.
La falta de procesos juiciosos de planificación de las intervenciones y su asociación a disponibilidad de financiación.
Tres asuntos claves de la Política y recomendaciones
1. Incautaciones de cocaína
Los mensajes y anuncios del Gobierno sugieren que la incautación de cocaína es la prioridad de la política de drogas en su componente de “afectación a los actores estratégicos y de alto valor del sistema del narcotráfico”, a pesar de que no existe evidencia sobre el impacto de las incautaciones en la oferta de cocaína a nivel nacional o internacional.
Si tenemos en cuenta que los precios de la coca y la pasta básica de cocaína en los territorios de Colombia han estado en sus niveles más bajos durante este Gobierno, no parece que las incautaciones estén ejerciendo ninguna presión al mercado ilegal de la cocaína.
En términos numéricos, las cifras de incautación de cocaína han aumentado, así como la destrucción de laboratorios para la producción y la incautación de otros subproductos de la coca y de insumos químicos para su trasformación. Sin embargo, la proporción de las incautaciones de cocaína en relación con el potencial de producción de cocaína realmente ha disminuido.
En 2023 se produjeron 2.664 toneladas de cocaína y se incautaron 746; es decir, se incautó el 28% de la cocaína que se produjo. Una reducción de casi diez puntos porcentuales comparado con la proporción en 2022.
Hasta ahora, “la lucha contra los eslabones superiores de la cadena del narcotráfico” ha resultado ser la implementación de actividades tradicionales, con énfasis diferentes en cada Gobierno, y sin evidencia sobre su impacto. Por lo que resulta incoherente, teniendo en cuenta la visión de la nueva política y la intención de diferenciarse de la de otros gobiernos, que la agenda pública de drogas esté cooptada por la incautación de cocaína.
¿Qué hacer? Se requiere una estrategia que, en coordinación con la política de seguridad, busque:
Cumplir con objetivos estratégicos —no de gestión— de las incautaciones y demás esfuerzos de interdicción, y en relación con la judicialización y condena por tráfico y lavado de activos.
Adaptarse a los cambios en el mercado de la cocaína y en la evolución de los actores que lo controlan, que ha evidenciado la “crisis de la coca” desde el 2022.
Coordinar sus objetivos estratégicos para contribuir a reducir el control territorial de los grupos armados.
2. Sustitución y planes para el tránsito a economías legales
El último informe oficial de monitoreo sobre cultivos de coca, reportó que en 2023 se cultivaron 253.000 hectáreas, un 10% más frente al 2022. También alertó sobre el crecimiento del 53% de la potencial producción de cocaína, como resultado del paso gradual que se ha dado en los últimos años de una economía familiar campesina a una con características agroindustriales, lo que ha aumentado notoriamente la productividad.
El leve aumento en los cultivos de coca le puede dar un respiro al Gobierno porque se puede entender como un crecimiento menor si se compara con los años anteriores. Pero, en realidad, es una señal de la gran ventana de oportunidad que es la “crisis de la coca”, que desde 2022 ha desincentivado el crecimiento de los cultivos en el país.
La nueva política de drogas propone en su componente “Tránsito a economías lícitas en zonas rurales y de manejo especial”, un modelo integral del que aún no se conoce su implementación. Se anunciaron siete Misiones Territoriales de la Política de Drogas en 17 municipios, y se entiende que están en etapa de planificación para convertirse en la plataforma que ayude a implementar dicho modelo en territorios focalizados.
Sin embargo, en octubre de 2024, el presidente Petro firmó una directiva para impartir “Directrices de coordinación de la acción interinstitucional para la sustitución de cultivos de uso ilícito en el marco de la política nacional de drogas 2023-2033 y el cumplimiento del Acuerdo Final de Paz”, en la que se anuncia que la Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (DSCI) celebrará nuevos acuerdos de sustitución en coordinación y con la inversión de otras entidades del Estado, sin hacer referencia a las Misiones Territoriales.
Por otra parte, este año empezó la renegociación del PNIS, que plantea cerrar el Plan de Atención Inmediata (PAI) en 2026. Pero al Gobierno le queda pendiente cumplir con varias disposiciones de la Corte Constitucional como incluir las familias que firmaron acuerdos colectivos y no fueron vinculadas al PNIS, y diseñar e implementar una ruta de atención para comunidades étnicas.
Que el gobierno de Gustavo Petro se comprometa a cumplirle a los beneficiarios del PNIS es un avance necesario para recuperar la confianza de las familias que suscribieron acuerdos de sustitución de cultivos. No obstante, cumplir con el Plan de Atención Inmediata (PAI) del PNIS no es cumplir integralmente con las metas de este Programa. Leer artículo completo
También sigue pendiente conectar el PNIS con la Reforma Rural Integral. No se conocen propuestas del Gobierno, aunque se entiende que las familias o territorios del PNIS se incluirían en la focalización de las Misiones Territoriales o en los nuevos acuerdos de sustitución que se anunciaron hace poco.
El verdadero aporte de la nueva politica está en dejar sentadas las bases para que otros gobiernos continúen y consoliden procesos de construcción de Estado que permitan la transformación de los territorios en el largo plazo.
Lo más novedoso de la sustitución:
Que otras entidades de Gobierno, diferentes al Ministerio de Justicia y la DSCI, se hayan vinculado a la nueva política. También, que otras agencias del Gobierno, como Agricultura y el Ministerio de Ciencias, incluyan a las familias que cultivan coca en sus mensajes públicos y focalicen algunas de sus acciones en territorios con cultivos de uso ilícito. Se destaca que, por primera vez en la historia, el Consejo Nacional de Estupefacientes aprobó la asignación de recursos del Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y Lucha contra el Crimen Organizado (FRISCO) al Ministerio de Agricultura.
La reducción tan significativa de la erradicación manual forzosa. El Gobierno se planteó la meta de erradicar manualmente 20.000 hectáreas para el 2023, y la cumplió, mientras que para 2024 se comprometió con 10.000 hectáreas, el 4% de los cultivos de coca identificados en 2023. Este cambio abrupto deja en claro que el objetivo no es reducir los cultivos de uso ilícito o, siendo más precisos, no hacerlo a costa de las comunidades cultivadoras, sin un plan para garantizar su vinculación a economías legales.
Así las cosas, la implementación de la política de drogas en materia de cultivos de uso ilícito se propone avanzar en tres frentes: las Misiones Territoriales, el PNIS y nuevos acuerdos de sustitución. Sin embargo, solo se cuenta con información sobre avances y metas del cumplimiento del PAI del PNIS. De las otras iniciativas se conoce muy poco y no se encuentran instrumentos técnicos o administrativos que den cuenta de una juiciosa planificación.
El anuncio, por ejemplo, sobre la compra de hoja de coca a las familias cultivadoras de El Plateado (Cauca), no detalla cómo puede llevar a este territorio a un escenario propicio para el tránsito a economías lícitas. Y sí preocupa que el esfuerzo que requerirá su implementación —de hacerse realidad— lleve al Gobierno a desatender las iniciativas en las que está avanzando.
El verdadero aporte de la nueva politica está en dejar sentadas las bases para que otros gobiernos continúen y consoliden procesos de construcción de Estado que permitan la transformación de los territorios en el largo plazo, y evidencien que esa es la vía para reducir los cultivos de uso ilícito y el control territorial de actores armados y criminales.
3. La agenda internacional de drogas
La política de drogas del presidente Petro plantea que Colombia ejercerá nuevamente el liderazgo en escenarios internacionales en torno a “una reflexión global estructural y crítica frente a los resultados del paradigma internacional para enfrentar los problemas asociados a las drogas”.
En la Comisión de Estupefacientes, en marzo de este año, Colombia logró varios triunfos diplomáticos que dan cuenta de una planeación estratégica detrás de la participación y acción del Gobierno en escenarios internacionales que son relevantes para la política de drogas. Se espera que los esfuerzos diplomáticos continúen y arrojen en estos dos años resultados y avances concretos tanto en la política internacional de drogas como en las políticas domésticas de Colombia y de otros países.
Hasta ahora, se ven avances en dos asuntos:
Usos alternativos de la hoja de coca. La iniciativa de Bolivia de sacar o reclasificar la hoja de coca del Sistema Internacional de Fiscalización de Drogas recibió el apoyo de Colombia. Actualmente, se encuentra en “examen crítico” por parte de la OMS, que debe terminar con una decisión vía votación de los países miembros de la Comisión de Estupefacientes en 2025 o 2026. Se espera que Colombia y Bolivia lleven a cabo una estrategia diplomática para obtener el apoyo necesario para que se reconozca el error de haber categorizado a la hoja de coca con el mismo nivel de riesgo a la salud de la cocaína o la heroína.
Este sería un logro clave de la apuesta del Gobierno, en la medida en que facilitará política y jurídicamente la regulación de los usos no psicoactivos de la planta de la hoja de coca, que es uno de sus objetivos. Hay que seguir avanzando para responderle a las comunidades que han desarrollado iniciativas para transformar la hoja de coca y que están a la espera del apoyo del Gobierno para lograr su formalización.
En la FIP identificamos acciones para fomentar emprendimientos de productos con hoja de coca, pero se requiere una regulación que les otorgue piso político, jurídico y administrativo, en coherencia con la agenda internacional de drogas que está desarrollando el país.
La reducción de daños frente al consumo de sustancias psicoactivas. En la sesión de 2024 de la Comisión de Estupefacientes, Colombia rompió el “consenso de Viena” al lograr que se aprobara, por votación, una resolución que incorporó por primera vez la “reducción del daño” en un documento oficial de esta Comisión. Este logro coincide con el objetivo de la política de drogas de “promover estrategias de reducción de riesgos, daños y estigmas asociados al uso de sustancias psicoactivas”.
En esta materia se identifica como un avance, la implementación, por parte del Ministerio de Salud, de los centros de atención CAMAD, que incluyen acciones de reducción de daños en municipios con altas prevalencias de consumo y con cultivos de uso ilícito, en algunos de los cuales se prioriza la atención a población indígena, carcelaria y del Sistema de Responsabilidad Penal Adolescente (SRPA).
Entre 2022 y 2024 se han implementado 90 centros de atención CAMAD en 53 municipios con una inversión de cerca de 50 mil millones de pesos, un aumento notorio en las inversiones del FRISCO en la atención al consumo de sustancias psicoactivas.
También se resalta la apertura en Bogotá, en 2024, de una sala de consumo supervisado por parte de una organización de la sociedad civil, así como el interés de otras organizaciones y de gobiernos locales para valorar la pertinencia de contar con estos servicios.
Es necesario que el Gobierno Nacional y los gobiernos locales formulen y ejecuten una estrategia o lineamientos técnicos y administrativos concretos para implementar medidas de reducción de riesgos y daños que incentiven y faciliten acciones para garantizar a los usuarios de drogas el acceso a servicios que contribuyan a reducir los riesgos y daños. De lo contrario, las experiencias y las nuevas iniciativas en esta materia seguirán desarrollándose sin un piso que permita su sostenibilidad en el tiempo. Avanzar en este sentido pueden evitar que gobiernos futuros reduzcan o retiren su apoyo a la reducción de riesgos y daños.