Esta semana el presidente De La Espriella ordenó la militarización de Santa Marta, como respuesta al paro armado organizado por las Autodefensas Conquistadoras de la Sierra Nevada. Esta decisión es apenas una de las acciones de una nueva estrategia para avanzar en la recuperación paulatina de la seguridad en el territorio nacional. En menos de dos meses, el Gobierno pasó de anunciar una nueva doctrina de seguridad a intensificar las operaciones ofensivas, ordenar bombardeos, perseguir cabecillas, extraditar antiguos ‘gestores de paz’, intensificar acciones contra secuestro y extorsión, desplegar tropas en territorios críticos y reconstruir cooperación militar con Estados Unidos.
Más allá de la importancia de estas decisiones, apenas son una parte de todo lo que se requiere para lograr una recuperación efectiva de la seguridad en el país. Además de las actuales acciones ofensivas de la fuerza pública, se requieren recursos físicos y presupuestales para expandir las operaciones a todas las zonas controladas por el delito, y también medios para garantizar un control estable y duradero del territorio. Todo eso, como es natural, vale plata y las necesidades presupuestales lucen casi inalcanzables en medio de la estrechez fiscal que atraviesa el país.
¿De qué magnitud son las deficiencias en armamento y tecnología de la Fuerza Pública? ¿De qué tamaño es el atraso presupuestal? ¿De dónde puede salir la plata para pagar esos faltantes? María Victoria Llorente, Directora de la Fundación Ideas para la Paz, uno de los Centros de Pensamiento que más ha estudiado el conflicto en Colombia, aborda estos y otros interrogantes sobre la nueva estrategia del Gobierno para retomar la seguridad en el país.
Uno de los principales objetivos del actual gobierno es recuperar la seguridad en el país. ¿Qué significa exactamente eso?
Recuperar la seguridad tiene varias dimensiones que van más las de las acciones ofensivas que ha retomado el Gobierno. La primera consiste en proteger a la gente. Según Naciones Unidas, 1,6 millones de personas tuvieron afectaciones humanitarias en 2025 por enfrentamientos armados en Colombia, y es prioritario reducir esa cifra. Lo segundo es cómo logramos que el Estado pueda permanecer en el territorio y controlarlo después de adelantar acciones ofensivas. Y lo tercero consistiría en afectar los nodos críticos que permiten la reproducción y la expansión de estos grupos. Esos nodos críticos son, por supuesto, las economías criminales, y ese es un tema que no solamente involucra a la Fuerza Pública, sino a otras instituciones.
En el documento “Recuperar la ventaja militar”, que ustedes acaban de publicar, se ve cómo el presupuesto de seguridad ha venido cayendo como porcentaje del PIB desde hace más de una década. ¿Cómo se entiende que un país con tantas dificultades de seguridad esté destinando cada vez menos presupuesto a la seguridad?
Este es un hecho muy preocupante. Se ha ido incrementando la brecha entre los recursos disponibles, y las necesidades de mantenimiento y sostenimiento de las operaciones. Tenemos que sincerarnos como país: debemos ser claros acerca de cuánto cuesta recuperar la seguridad y si tenemos o no los recursos, porque hablamos como si fueran ilimitados y no lo son.
Se necesitan nuevos sistemas antidrones y helicópteros funcionando, y todo eso es inversión. Sin embargo, ustedes muestran que lo que más ha subido en el gasto militar en Colombia son los costos de personal y no los gastos de inversión. ¿Qué significa que se haya rezagado el presupuesto de inversión?
Significa que hoy las Fuerzas Militares están operando al 46 por ciento de su capacidad. Las restricciones de mantenimiento y compra de nuevos equipos se han convertido en un cuello de botella gravísimo para la búsqueda de la seguridad en Colombia.
¿Es decir que en plena estrategia de retoma de la seguridad en Colombia, las Fuerzas Militares están operando a menos de media marcha por falta de presupuesto?
Sí, falta de presupuesto suficiente de inversión, sostenimiento y mantenimiento. No se trata solamente de comprar nuevo equipamiento, sino de tener cómo sostenerlo. Eso tiene unos gastos asociados y es ahí donde la brecha entre lo que se asigna en el presupuesto y lo que verdaderamente se necesita se ha ido incrementando.
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¿Y por qué ha crecido tanto el gasto de personal?
No necesariamente porque tengamos más pie de fuerza, sino porque sus costos se han ido incrementando por dos razones centrales. Una son los incrementos en bonificaciones que se han hecho en distintos gobiernos para el personal que opera en determinadas zonas y los ajustes en sanidad, necesarios para la tropa. Por otro lado están los ajustes salariales y un impacto muy grande de las incorporaciones que se hicieron a principios de siglo, en el marco de la Seguridad Democrática. Se hicieron incorporaciones grandes de personal que empezó a pensionarse a partir de 2022. Estamos en un periodo de retiros de gente que entró masivamente hace más de 20 años, y eso está incrementando de manera muy grande el pasivo pensional del sector de Seguridad y Defensa.
Y eso le quita cada vez más espacio a la inversión y al mantenimiento...
Así es… El problema más grave hoy es de sostenimiento. De nada sirve tener los equipos si no se pueden sostener. Una cosa que habría que hacer de inmediato es traer los recursos que se necesitan para poner al día una parte importante del equipo y ponerlo a funcionar.
Entonces estamos tratando de recuperar la seguridad sin tener con qué... El presupuesto de seguridad ha venido cayendo como porcentaje del PIB, la participación de la inversión y el mantenimiento son cada vez menores, y las Fuerzas Militares están operando a menos del 50 por ciento de su capacidad. ¿De dónde puede salir la plata para revertir esa situación?
Esa es la pregunta del millón, porque hoy el Gobierno enfrenta una competencia muy fuerte de prioridades: salud, energía y seguridad. Yo diría que hay cosas que se pueden hacer de inmediato. Lo primero es cambiar la manera como se aborda el problema presupuestal de las Fuerzas Militares. Hay que empezar a planear por capacidades, no por la lista de mercado.
¿Qué quiere decir planear por capacidades?
Cambiar el foco. No se debe arrancar diciendo que se necesitan tantos aviones o tantos helicópteros. La pregunta es cuáles son las capacidades que necesita el realmente el Estado para conseguir determinado objetivo. Los recursos y los objetivos deben ser concretos.
Abordemos el elefante en el salón: la magnitud de la brecha presupuestal. ¿Ustedes han hecho cuentas de cuánto significaría para el Estado recuperar financiación para inversión y mantenimiento?
Ese ejercicio no lo hemos hecho, pero el ministro de Defensa saliente habló de una cifra astronómica: cerca de 100 billones de pesos de brecha. Esa cifra es tan grande que paraliza a cualquiera, pero yo creo que hay cosas que hay que hacer ya.
Estamos a unas semanas de que se venza la Ley de Orden Público, la llamada Ley de Paz Total que tiene instrumentos para negociación con grupos armados, pero también regula una serie de fondos. Está, por ejemplo, el Fonsecon, un fondo de seguridad bajo la gerencia del Ministerio del Interior que tiene más o menos medio billón de pesos. Ese fondo ha sido mal usado, para hacer favores políticos regionales. Esa plata está ahí: usémosla bien. También están los fondos territoriales, los Fonset. Si dejamos caer esa ley, nos podemos quedar sin esos recursos. Hay que preservar esas fuentes, sobre todo fuentes estables.
Cosas como esas ayudan mucho en el corto plazo. Además de eso se requieren presupuestos plurianuales y una visión de largo plazo.
Una fuente que suele mencionarse es la cooperación internacional, principalmente de Estados Unidos. ¿Ahí está parte de la solución?
La cooperación internacional es bienvenida y nos ayuda. No hay ninguna duda de que el Plan Colombia y la cooperación de Estados Unidos fueron críticos, precisamente pensados en lógica de capacidades: cuáles eran las capacidades críticas que necesitábamos para doblegar a las Farc en ese momento. Pero recuerde una cosa: esa plata del Plan Colombia no era solamente para temas militares y de policía. Había una parte importante de recursos de Usaid para cooperación al desarrollo.
Y hay otra cifra que no se tiene muy en cuenta en Colombia: por cada dólar que nos daban los estadounidenses, los colombianos pusimos diez dólares. Las inversiones importantes de ese momento se hicieron también a través de los impuestos al patrimonio. Los aumentos extraordinarios de inversión en Colombia se han hecho con esfuerzos puntuales extraordinarios, cuando lo que se necesita es algo mucho más estable.
También está la opción de que los costos los asumamos todos los colombianos a través de más impuestos. ¿De ahí puede salir la solución para el presupuesto de seguridad?
Yo creo que hay que empezar a pensar en cosas más disruptivas. A principios de los noventa, cuando se nombró el primer ministro civil de Defensa, hubo una discusión muy grande sobre el presupuesto de las fuerzas y se hizo un plan quinquenal. Ese plan se financiaba mayormente con préstamos internacionales, pero se organizó la casa.
Después de eso, todo lo hemos hecho de manera muy episódica. Necesitamos buscar fuentes nuevas, que sean estables. Hay que dar una discusión, por ejemplo, sobre regalías, sobre todo para tener una fuente permanente. En Chile tuvieron desde 1958 hasta 2019 un fondo financiado con las exportaciones del cobre y sus derivados: se destinaba un 10 por ciento a las capacidades de las Fuerzas Militares y no importaba quién era el político de turno. Ahora tienen un fondo de capacidades estratégicas.
Los ecuatorianos están utilizando algo similar a lo que ya tenemos acá: el pago de impuestos para adquisiciones por parte del sector privado para la Fuerza Pública. También hay que pensar en la posibilidad de ampliar o modificar mecanismos como obras por impuestos, tomando precauciones.
Si usted y yo nos volvemos a encontrar en cuatro años, y nos preguntamos si la estrategia de seguridad del Gobierno fue efectiva, ¿qué indicadores deberíamos mirar?
Me parece clave cambiar los indicadores. Hay un tema de incentivos muy perverso: no podemos seguir midiendo por capturas. Esos son indicadores de proceso, no de resultados.
En términos presupuestales, si logramos romper cuellos de botella y llevar la capacidad de las Fuerzas Militares del 46 al 60 por ciento, de su potencial habremos hecho algo importante. Eso es lo mínimo. Y dentro de ese 60 por ciento, hay que recuperar movilidad de la tropa, que es absolutamente crítica.
Otro indicador es que haya menos afectaciones humanitarias. Tenemos que lograr bajarlas en las zonas de disputa. Y además hay medir si estamos golpeando las finanzas de estos grupos. Todos los gobiernos dicen que van a golpear las finanzas, pero cuando pensamos en eso decimos narcotráfico, y las finanzas son de economías territoriales completas, una convergencia entre economías ilegales y legales. ¿Cómo medimos eso?
Tenemos otro indicador muy importante: la extorsión. En zonas dominadas por grupos armados el homicidio no es el indicador adecuado, pero la extorsión sí, porque muchas veces es prácticamente una exacción: un tributo que se le paga al grupo armado y no al Estado. Necesitamos instrumentos para medir esas cosas. Si seguimos midiendo lo mismo de siempre, vamos a tener los mismos resultados de siempre.
¿Alguna otra dimensión que quisiera añadir para calificar a este gobierno en seguridad dentro de cuatro años?
Una más. Para que esto sea sostenible necesitamos transformar las condiciones en las zonas donde las economías ilegales están arraigadas y hay dominio de estos grupos. Eso no lo vamos a hacer solo a punta de Fuerzas Militares. Necesitamos al sector privado.
Hay zonas que hemos intervenido y focalizado en las políticas millones de veces: Tumaco o Putumayo, por ejemplo. Y uno se pregunta por qué no cambian. Muchas tienen superposición de regulación ambiental y de territorios étnicos, con otro tipo de regulación. Eso hace muy difícil e incierto saber dónde se puede desarrollar un proyecto productivo legal. El objetivo es que, en un plazo corto, se puedan armonizar normas de ordenamiento territorial, de manera que la inversión privada pueda crecer donde más la necesita el país para alcanzar la paz y la seguridad.