Desde 2016, el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos (PNIS) ha sido la estrategia de la política de drogas para reducir la dependencia económica de las comunidades a los cultivos de uso ilícito. Formulado en el Acuerdo de Paz, el PNIS debería haberse ejecutado en sincronía con la Reforma Rural Integral para, en 10 años, haber avanzado en reducir “las causas estructurales” que explican la presencia y persistencia de los cultivos ilícitos.
Siete años después no se encuentran datos que muestren avances en indicadores socioeconómicos en los municipios con cultivos de uso ilícito priorizados por el Programa. En cambio, es preocupante el aumento de los cultivos de coca y la situación de violencia en estas regiones.
De acuerdo con la Fundación Ideas para la Paz (FIP), entre enero de 2022 y marzo de 2023, las zonas que concentran la mayoría de los enclaves cocaleros (Cauca, Nariño, Bajo Cauca, sur de Bolívar y Putumayo) registran el 50% de los enfrentamientos entre diferentes grupos armados y el 46% de los eventos de impacto humanitario.
Independientemente del avance del 74% que reporta el proyecto de ley del Plan Nacional de Desarrollo (PND) sobre la ejecución del PNIS, el seguimiento de la FIP evidencia que el Programa necesita cambios estructurales y articularse con la Reforma Rural Integral para que dé resultados. Por eso, es positivo que el Plan le dedique varias menciones.
La relevancia que el presidente Petro les ha dado a las comunidades cocaleras en sus mensajes públicos es coherente con el compromiso —según la versión original del PND— de cumplirle a las familias del PNIS, reenfocando sus objetivos. Sin embargo, no todas las disposiciones del Plan pasan de ser aspiraciones gubernamentales. Y, en todo caso, el Gobierno está obligado a cumplir con los compromisos del Acuerdo de Paz. Así que la pregunta es: ¿qué se puede lograr realmente con el PNIS en los tres años que quedan de mandato?
No es acertado pensar que el PNIS, o cualquier programa de desarrollo alternativo, tenga la capacidad de recuperar los territorios que dependen de los cultivos ilícitos.
El cambio de Gobierno le ha representado al PNIS un rezago de al menos ocho meses, si contamos el tiempo desde la posesión de Petro en agosto. En cierto modo, este retraso puede ser menos teniendo en cuenta que el Programa se ha seguido implementando mientras que su nuevo director, que se posesionó en diciembre, define cómo y con qué operadores continúa.
Vendrán más demoras en la implementación del PNIS si, después de aprobarse el PND, el Gobierno adscribe la Agencia de Renovación del Territorio (ART), de la que hace parte la Dirección de Sustitución, al Ministerio de Agricultura, como se ha discutido en el Congreso, o adquiere facultades extraordinarias para hacer algún otro cambio institucional relacionado con esta dirección.
Mientras tanto —y sin una estrategia de seguridad clara operando en los territorios— las comunidades campesinas que cultivan coca, marihuana o amapola seguirán a merced del orden social que impongan los grupos armados, que no solo determinan la seguridad de los territorios y las comunidades, sino también su dinámica económica legal e ilegal.
Es preocupante la situación que reportan los medios desde septiembre del año pasado por la falta de compra de la hoja y pasta/base de coca en varios departamentos como Norte de Santander, Nariño, Cauca, Putumayo, Meta, Guaviare y Córdoba. También alarma que aún no tengamos información certera sobre por qué está pasando esto y qué acciones está tomando el Gobierno.
Más allá de la oportunidad que esta situación representa para evitar la resiembra de coca, la crisis económica de estas regiones evidencia y nos recuerda con dureza la realidad que todos conocemos: la supervivencia de estas comunidades depende de la coca y de los grupos armados que controlan el negocio. Y hay otra verdad: el Estado no está preparado para atender esta crisis humanitaria.
En este contexto, no es acertado pensar que el PNIS, o cualquier programa de desarrollo alternativo, tenga la capacidad de recuperar estos territorios. Incluso la ART, que ha ganado capacidad en los últimos años, aún no tiene suficiente presencia a nivel local ni el poder político necesario para atraer la oferta y las inversiones interagenciales necesarias para apalancar el desarrollo en las regiones más necesitadas.
Cambios necesarios para recuperar las áreas afectadas
El PNIS fue pensado en el Acuerdo de Paz como el mecanismo para conectar a las comunidades cocaleras con la Reforma Rural Integral. Y la ART como el vehículo para llevar la reforma a los territorios focalizados. Lograr la articulación real entre estas dos entidades permitiría avanzar en el propósito de sincronizar la sustitución con el desarrollo rural. La financiación del PNIS, siempre escasa, solo traerá frutos en la medida en que se conecte con la reforma. En este sentido deben ir los cambios del PNIS.
Este Gobierno parece ofrecer un mejor escenario para estos cambios. A pesar de la presión que representa para el presidente Petro que el país esté produciendo más cocaína que nunca en su historia, la reducción de hectáreas de coca no parece ser, al menos hasta ahora, el indicador de éxito en la política de drogas. La protección ambiental y la dignificación de las comunidades campesinas y étnicas pueden ganar espacio en los asuntos que le importan a este Gobierno sobre la política de drogas.
Se espera que el Ministerio de Ambiente y el de Agricultura asuman por fin la competencia que tienen en esta política. Al menos en mensajes públicos, ya empezamos a ver que la ministra de Ambiente y el director de la Agencia de Desarrollo Rural entienden su responsabilidad en la transformación de los territorios con cultivos de uso ilícito. Tradicionalmente, estos territorios han sido de competencia única de los ministerios de Defensa, Justicia o de la entidad a cargo del desarrollo alternativo.
En este Gobierno, hasta ahora, el Ministerio de Defensa se ha alineado al discurso de poner el énfasis en el control a la producción y el tráfico de drogas, así como en los eslabones altos de la cadena. Y la agenda de seguridad se ha denominado “seguridad humana”, coincidiendo con la recomendación del Diálogo sobre Cultivos Ilícitos y el Tránsito a Economías Legales que lideró la FIP, en cuanto a que esta debe estar al servicio de la agenda de transformación territorial.
Contar con los sectores de Agricultura, Ambiente y Defensa en un contexto de menor presión para reducir las hectáreas de coca, es realmente propicio para transformar estos territorios.
Para el grupo de expertos que participó en ese Diálogo, las agendas de seguridad, desarrollo y ambiente deben confluir en la transformación de los territorios a través del empoderamiento de las comunidades locales. Para ello, el Estado se debe acercar a los ciudadanos, las Fuerzas Militares y de Policía deben proteger a las comunidades y retomar gradualmente el control territorial, y la política criminal, bajo un enfoque disuasivo, debe priorizar la reducción de la violencia, la contención de la corrupción del poder local y sus vínculos con los grupos armados.
La “seguridad humana” parece recoger estas ideas. Sin embargo, no se vislumbra en el PND, en las discusiones sobre la Paz Total o en los territorios, una estrategia clara de seguridad territorial que fortalezca o reconduzca las capacidades de la Fuerza Pública para desarticular o debilitar a los grupos armados que han logrado consolidarse y ampliar su influencia en varias regiones del país.
Contar con la vinculación de los sectores de Agricultura, Ambiente y Defensa en un contexto de menor presión para reducir las hectáreas de coca a toda costa y en el menor tiempo posible, es definitivamente un escenario propicio para transformar estos territorios con una perspectiva de desarrollo y de derechos.
Por la información que ha publicado la Dirección de Sustitución, pareciera que comprende su rol de facilitador en este objetivo, en el que es necesario cumplirles a las familias pero definir otro modelo que permita conectar las zonas del país que dependen del mercado ilegal de las drogas con las apuestas sectoriales de desarrollo y con la agenda agroindustrial de Colombia.
Si el Gobierno Nacional logra esto en tres años, al menos en algunas zonas, no es seguro que se reduzca notoriamente el área con cultivos de uso ilícito. Sin embargo, sí se habrán sentado las bases para integrar estos territorios al país.