Sustitución de cultivos: una deuda que el Gobierno puede y debe capitalizar

Cuando una familia se vincula a un programa para reemplazar cultivos de uso ilícito (como la coca) por productos legales, el Estado le pide que renuncie a su fuente principal de ingresos, que confíe en una promesa institucional y que apueste por una actividad económica cuyo éxito depende de condiciones que no controla. Que esa apuesta funcione no depende solo del esfuerzo de la familia ni de la entidad encargada de la sustitución: requiere infraestructura, acceso a mercados, asistencia técnica, bienes públicos, involucramiento del sector privado y condiciones de seguridad reales que permitan sostener las actividades lícitas.

En Colombia, esa promesa se ha incumplido demasiadas veces. El resultado es una profunda desconfianza de las comunidades hacia el Estado y el aumento o la resiembra de los cultivos de coca. Hoy coexisten dos programas de sustitución en distintas etapas de implementación, con obligaciones estatales por cumplir y miles de familias que esperan resultados: el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS), creado en el marco del Acuerdo de Paz de 2016, mantiene compromisos pendientes con cerca de 33.000 familias. En paralelo, RenHacemos, creado durante el Gobierno Petro, cuenta con más 45.000 familias inscritas.

A pocos días de cumplirse los primeros 100 días del Gobierno de Abelardo de la Espriella, no se conocen decisiones sobre el rumbo que tendrá la sustitución. No se han nombrado los directivos de la Dirección de Sustitución y las familias no han recibido comunicaciones oficiales sobre decisiones o planes del Gobierno. Se espera que el presidente cumpla con estos compromisos. La pregunta es si se limitará a saldar las obligaciones pendientes o asumirá el desafío de corregir los errores históricos de los programas de sustitución y aprovechará los aprendizajes y las inversiones realizadas para crear alternativas económicas sostenibles en estos territorios.

La Fundación Ideas para la Paz (FIP) publicó recientemente un balance sobre los programas de sustitución. El documento señala que una de sus principales debilidades ha sido concentrar los esfuerzos del Estado en la erradicación y el sostenimiento transitorio de las familias, sin garantizar la transformación de los territorios y sin una estrategia de seguridad clara para su implementación.

La experiencia del PNIS ilustra esta falla. Este programa fue concebido como una intervención integral que debía articular la transición de las familias hacia economías lícitas con la transformación territorial, resultado de la confluencia de la seguridad y desarrollo rural. Sin embargo, su implementación terminó concentrándose en plan de transición, llamado Plan de Atención Inmediata (PAI), mientras los componentes necesarios para darle sostenibilidad a la sustitución avanzaron de manera insuficiente.

En 2022, al cierre del Gobierno de Iván Duque, apenas el 3,5% de las 99.097 familias vinculadas al PNIS había completado el PAI. Durante el Gobierno Petro se renegociaron las obligaciones pendientes y se avanzó en su cumplimiento. En julio de este 2026 la Administración Petro reportó que casi el 60% de las familias habían culminado el PAI. Estos avances son relevantes, pero no resuelven la deuda territorial del programa. La inversión acumulada del PNIS se estima en cerca de 2,7 billones de pesos y, aun así, la información disponible no permite establecer de manera consistente en qué medida los recursos invertidos mejoraron los ingresos de las familias, consolidaron actividades productivas sostenibles o redujeron su dependencia de la economía de la coca.

El problema no fue únicamente el rezago en la entrega de apoyos. En la práctica, el PNIS nunca llegó a implementarse como fue concebido. Durante nueve años, el Estado concentró sus esfuerzos en cumplir un plan de transición, el PAI, que debía ejecutarse en dos años, mientras los rezagos en su implementación comprometieron la sostenibilidad de las casi 50.000 hectáreas que fueron erradicadas en los primeros años de implementación del programa. La lección es clara: cumplir compromisos individuales es indispensable, pero no equivale a transformar las condiciones que hacen posible la persistencia de esta economía.

RenHacemos ofrece una oportunidad para evitar que esa historia se repita. El programa se está implementando mediante un modelo similar al del PNIS con familias cultivadoras de coca en 26 municipios y cuenta con cerca de 1,4 billones asignados desde el Gobierno Petro. Al cierre de su mandato, el Ejecutivo reportó la erradicación de 15.000 hectáreas de coca, mientras que el universo de familias inscritas representa un potencial estimado de sustitución de más de 50.000 hectáreas.

El desafío del nuevo Gobierno no será solo lograr la erradicación de los cultivos de coca ni garantizar los pagos y entregas pendientes a las familias después de que hayan erradicado. Para la FIP, el Estado no puede renunciar a ninguna herramienta de política pública, pero debe utilizarlas estratégica, territorial y eficientemente.

El reto, entonces, está en capitalizar las inversiones ya hechas en estos territorios y la disposición de estas familias a intentar otras actividades productivas para impulsar la transformación social y económica de estos territorios. Esto requiere una inversión pública y sostenida en infraestructura, formalización de la propiedad, provisión de bienes y servicios públicos, de la mano de una estrategia de seguridad clara y con una participación activa de las comunidades, las autoridades locales y el sector privado, que permita una recuperación integral de estos territorios, con visión de largo plazo.

De La Espriella tendrá que cumplir las obligaciones pendientes del PNIS y debería dar continuidad a los procesos de RenHacemos que tengan viabilidad, sin crear expectativas que no pueda respaldar. Interrumpir los procesos en marcha desperdiciaría los avances de RenHacemos y profundizaría la desconfianza de las comunidades, pero continuarlos sin corregir sus limitaciones será repetir la historia. Cumplir las obligaciones pendientes es el punto de partida; consolidar economías lícitas y recuperar la gobernabilidad debe ser el objetivo en estos territorios, abandonando el enfoque familiar y aceptando que en la actualidad existe un ecosistema de economías criminales mucho más complejo, adaptativo y flexible, para poder generar herramientas de políticas pública sin ingenuidades, con enfoque profundamente territorial y basadas en la evidencia.+

En un nuevo informe, la FIP analiza los resultados de estos dos programas estatales para reemplazar las siembras de uso ilícito. Aunque hubo avances en la atención de las familias, persisten desafíos de sostenibilidad económica, seguridad y coordinación. ¿Qué debe priorizar el actual Gobierno? Leer artículo completo